Система и структура органов исполнительной власти РФ

Вместе с тем территориальные  органы создаются в сфере исключительного  ведения Федерации и подчиняются  только вертикали своим ведомственными центральными органами.

Органы исполнительной власти субъектов РФ

В единую систему исполнительной власти РФ наряду с федеральными органами исполнительной власти входят органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного  ведения РФ и ее субъектов. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов РФ образуют самостоятельный  горизонтальный уровень системы  исполнительной власти РФ. Принцип  единства этой системы предполагает, что в нее входят высшие должностные  лица - главы исполнительной власти субъектов РФ. Это означает, что  их отношения с руководящими органами федеральной исполнительной власти включает элементы организационной  подчиненности. Они подчиняются  федеральному Президенту и федеральному Правительству по предметам совместного  ведения Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Законом "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органах государственной  власти субъектов Российской Федерации" 1999 г. (в ред. 2000 г.) Президент РФ вправе отрешать от должности высшее должностное  лицо (руководителя высшего исполнительного  органа) субъекта Федерации. Президент  и Правительство Федерации вправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного ведения  РФ совместного ведения Федерации  и ее субъектов, равно как и  полномочий, делегированных субъектам  РФ федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ по предметам  совместного ведения Федерации  и ее субъектов координирует деятельность глав исполнительной власти, правительств республик и администраций иных субъектов Федерации. Цель этой координационной  деятельности - обеспечение единой государственной политики в тех  отраслях и сферах, где это предусмотрено  конституцией РФ. В то же время главы  исполнительной власти субъектов РФ действуют самостоятельно в пределах компетенции и федеральные органы не праве вмешиваться в их оперативную  деятельность, осуществляемую в пределах полномочий. Главы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют руководство  органами отраслевой и межотраслевой  компетенции, создаваемыми на уровне субъектов  Федерации (министерства, государственные  комитеты, комитеты, управления, департаменты и т.д.). Главы этих ведомств и другие должностные лица назначаются и  освобождаются от должности главой исполнительной власти субъектов Федерации. Исключение составляют органы, ведающие вопросами совместной компетенции  РФ и ее субъектов. Их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта РФ. Эти "совместные" ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное подчинение) - центральному органу федеральной исполнительной власти, который осуществляет общее методическое руководство, а по горизонтали (линейное подчинение) - главе исполнительной власти субъекта РФ. По предмета исключительного ведения субъекта Федерации ими создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, которые подчиняются исключительно главе исполнительной власти субъекта Федерации и не входит в систему исполнительной власти Российской Федерации.

Таким образом, в субъектах  РФ система органов исполнительной власти как бы раздваивается. Часть  из них относится к общероссийской вертикали и к системе органов  субъектов Федерации, другая часть  органов исполнительной власти субъектов  РФ структурно выводится за рамки  единой исключительной власти России, возглавляемой коллегиальным органом - Правительством Российской Федерации.

2. Правовой статус  правительства Российской Федерации

1. Понятие и состав  Правительства РФ. Правительство  - это коллегиальный орган общей  компетенции, издающий от своего  имени административно-правовые  акты и являющийся одним из  основных институтов управления  государственными делами. Правовой  статус Правительства РФ определяется  Конституцией РФ и федеральным  конституционным законом "О  Правительстве Российской Федерации" 1997 г. №2 - ФКЗ. Правительство РФ  представляет собой орган государственной  власти, осуществляющий исполнительную  власть. Оно является коллегиальным  органом, возглавляющим единую  систему исполнительной власти  в РФ. По общему правилу, Правительство  РФ руководит деятельностью всех  федеральных органов исполнительной  власти, за исключением тех, руководство  которыми осуществляет Президент  РФ. Руководство Правительства распространяется  на федеральные органы, действующие  в экономической и социально-культурных  сферах, руководство Президента - на  федеральные ведомства, управляющие  главным образом административно-политической  сферой, и на само Правительство.

Президент РФ не является главой Правительства РФ, но вправе председательствовать на его заседаниях, осуществлять контроль за его действиями и решениями, в  том числе за выполнением своих  указов. Он назначает (с согласия Государственной  Думы) Председателя Правительства РФ, назначает (по предложению Председателя Правительства РФ) и освобождает  от должности министров - членов Правительства. Таким образом, в состав Правительства  РФ не может быть определен без  решающего участия Президента РФ.

В состав Правительства РФ входит: Председатель правительства, его  заместители и федеральный министр.

Председатель Правительства  РФ возглавляет Правительство. В  соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами президента РФ он определяет основные направления  деятельности Правительства и организует его работу. Определение основных направлений правительственной  деятельности происходит путем выбора Председателем Правительства главных  участков работы на которых должны быть сосредоточены усилия Правительства  в рамках целей и приоритетов  внутренней и внешней политики, определяемой Президентом РФ. Председатель Правительства  РФ представляет Правительство Российской Федерации и за ее пределами, ведет  заседание Правительства, обладая  правом решающего голоса, подписывает  правовые акты Правительства, представляет Президенту РФ предложения о поощрении  министров и наложении на них  взысканий.

Заместители Председателя Правительства  РФ в соответствии распределениям обязанностей между ними координируют работу федеральных  органов исполнительной власти, дают им поручения, контролируют их деятельность, участвуют при необходимости  в заседаниях коллегий этих органов.

Федеральные министры как  члены Правительства участвуют  в подготовке его решений и  обеспечивают их исполнение. Они не могут действовать вопреки официальной  позиции Правительства. В состав Правительства входит также руководитель аппарата правительства - министр РФ. Понятие "федеральный министр" распространяется как на руководителей  министерств, так и на руководителей  других федеральных ведомств, если этот ранг был им присвоен Президентом. Однако в этом случае руководитель ведомства не становится автоматически  членом Правительства с правом решающего  голоса на его заседании. Президентом  может быть введена должность  федерального министра не являющегося  руководителем федерального министерства. Таким образом, практическое количество правительства РФ определяется Президентом  РФ. При осуществлении своих полномочий министры подотчетны Правительству, а  по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям  Президента, и Президенту РФ.

Президиум. Для решений  оперативных вопроса Правительство  РФ по предложению его Председателя может образовывать Президиум. Состав Президиума Правительства определяются не законом и указом Президента, а самим Правительством. В соответствии с Постановлением Правительства  от 1 октября 1998 г. № 1145 в него входят 12 членов Правительства: Председатель Правительства, 5 его заместителей, 6 федеральных министров: финансов, обороны, иностранных дел, государственного имущества, внутренних дел, экономики  и торговли. Заседание этого внутреннего  рабочего органа Правительства проводятся по мере необходимости (обычно раз в  неделю). Его решения принимаются  большинством голосов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством.

На членов Правительства  в связи с их пребыванием в  его составе распространяются ограничения, предусмотренные Законом "Об основах  государственной службы российской Федерации" 1997 г.

2. Полномочия Правительства  РФ. Общие и основные полномочия  Правительства РФ определены  в статье 114 Конституции РФ и  в статье 13 Закона "О Правительстве  Российской Федерации" 1997г. В  соответствии с этими нормативно-правовыми  актами Правительство РФ:

осуществляет реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

осуществляет регулирование  в социально-экономической сфере;

разрабатывает федеральный  бюджет и обеспечивает его исполнение;

обеспечивает в России единую финансовую кредитную, денежную политику;

осуществляет управление федеральной собственностью;

обеспечивает проведение единой государственной политики в  области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет меры по обеспечению  законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного  порядка, борьбе с преступностью, обороны  и государственной безопасности;

обеспечивает единство системы  исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов;

формирует федеральные целевые  программы и обеспечивает их реализацию;

реализует предоставленное  ему право законодательной инициативы.

Общие полномочия Правительства  РФ применительно к отдельным  сферам и областям жизнедеятельности  государства и общества конкретизируются в восьми статьях (ст. 14-21) Закона "О Правительстве РФ" 1997г. Однако полномочия Правительства не ограничиваются их перечнем, приведенном в данных статьях. При определении компетенции Правительства РФ используется принцип общего нормирования его полномочий: Правительство осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.

Правовыми формами реализации Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, которые  обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления носят  нормативный характер, а распоряжения издаются по оперативным и текущим  вопросам и не являются нормативными актами. Все правовые акты Правительства - как распоряжения, так и постановления - могут быть обжалованы в суд. Правительство  вправе также принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие  правового характера.

В своей деятельности Правительство  руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных  законов и федеральных законов, а также принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, профессионализма, гласности и обеспечения  прав и свобод человека и гражданина.

3. Организация деятельности  Правительства РФ. Основной формой  деятельности Правительства как  коллегиального органа являются  его заседания, которые проводятся  не реже одного раза в месяц.  Они могут носить открытый  и закрытый характер. Подготовка  и проведение заседания осуществляются  в соответствии с регламентом  Правительства РФ 6. Все члены  Правительства обязаны лично  участвовать в его заседаниях, поскольку лишь они имеют право  решающего голоса. Заседание считается  правомочным, если на нем присутствует  более половины членов Правительства.

В заседаниях Правительства  могут участвовать с правом совещательного голоса представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной  прокуратуры, Счетной палаты, Председатель Центробанка и Президент Российской Академии наук. В заседаниях Правительства  может принимать участие на правах председательствующего Президент  РФ.

По каждому из рассматриваемых  на заседаниях вопросу приглашаются лица, имеющие к нему непосредственное отношение. Состав этих лиц определяется Руководителем Аппарата Правительства  по предложениям государственных органов  и организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов. На заседание Правительства могут  приглашаться также работники Аппарата Правительства, непосредственно готовящие  материалы по повестке заседания. Особые требования предъявляются к подготовке тех решений, принятие которых предусмотрено  актами Президента, а также проектов решений, рассматриваемых на заседаниях Правительства под председательством  Президента. Такие проекты в обязательном порядке направляются в Администрацию  Президента для согласования.

Заседания ведет Председатель Правительства. Он открывает и закрывает  заседания, предоставляет слово  выступающим, при необходимости  проводит голосование. В случае равенства  голосов при голосовании решающим является голос Председателя.

Вопросы, относящиеся к  компетенции Правительства, могут  рассматриваться на заседаниях как  Правительства в целом, так и  его Президиума. На заседаниях Правительства  рассматриваются два рода вопросов:

решения по которым принимаются  исключительно на заседаниях Правительства. Их перечень установлен ст. 28 Закона " О Правительстве";

вопросы, которые с точки  зрения руководства Правительства  имеют особое значение, например, вытекающие из поручений Президента.

Для обеспечения деятельности Правительства создан Аппарат Правительства  РФ, который работает под руководством Председателя Правительства. Возглавляет  его Руководитель Аппарата, являющийся как минимум федеральным министром, или заместителем Председателя Правительства. Аппарат Правительства РФ осуществляет подготовку и организационное обеспечение  заседаний Правительства, координирует усилия органов и организаций  по обеспечению реализации полномочий Правительства, организует контроль за выполнением его решений.

Конституция РФ не устанавливает  сроки полномочий Правительства. Однако косвенным образом определяется срок в 4 года: Правительство формируется  в связи с избранием Президента и слагает полномочия перед вновь  избранным Президентом (ст. 116). Таким  образом, действует формула: новый  Президент - новое Правительство. Вместе с тем предусматривается его  досрочная отставка. Она возможна в следующих случаях: