Разграничение публичной собственности в РФ

Вышеназванная проблема разрешена в Постановлении Пленума  Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных  с защитой права собственности  и других вещных прав" от 25.02.98 № 8.

Пункт 3 Постановления  предусматривает, что субъектами права  федеральной, государственной и  муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие  субъекты Российской Федерации, муниципальные  образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-I. Документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности. До момента внесения объекта в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.92 № 114-рп. При разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включенных или необоснованно включенных в указанные реестр или перечень, арбитражный суд при определении их принадлежности соответствующим субъектам на праве собственности руководствуется приложениями № 1, 2, 3 к постановлению ВС РФ от 27.12.91 Л/о 3020-1.

Таким образом, арбитражные  суды получили официальные рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при решении вопросов об уровне собственности применять напрямую постановление ВС РФ om 27.12.91 № 3020-I. Изначально критикуя данную позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Министерство государственного имущества Российской Федерации в настоящее время, очевидно, с ней согласилось, поскольку в Разъяснениях о применении законодательства о приватизации и нормативных правовых актов, регулирующих порядок разграничения собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, утвержденных распоряжением Мингосимущества России от 23.04.99 № 592-р, указывается на отнесение объектов, перечисленных в приложении № 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, к муниципальной собственности (пункт 8).

Применяя на практике постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, нельзя не отметить определенные сложности, связанные с толкованием его  отдельных положений.

В частности, пунктом 3 приложения № 1 к названному Постановлению к объектам исключительно федеральной собственности отнесены объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

Возник вопрос: словосочетание "общероссийского значения" относится только к учреждениям культуры либо ко всему предложению в целом?

Если согласиться с  первым предположением, то следует  считать, что все объекты историко-культурного  и природного наследия и художественные ценности относятся исключительно к федеральной собственности, поскольку ни в приложении № 2, ни в приложении № 3 специально памятники истории и культуры не упоминаются.

Если же принять второе, то к объектам исключительно федеральной  собственности относятся лишь памятники истории и культуры общероссийского значения. Но как их определить, если к моменту принятия Постановления ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I законодательством по охране памятников ( Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" от 15.12.78 с последующими изменениями и дополнениями, Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 885, Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 24.01.86 № 33, Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 13.05.86 № 203) памятники истории и культуры подразделялись в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения, а Указ Президента Российской Федерации № 176, утвердивший перечень памятников истории и культуры федерального значения, издан лишь 20.02.95 ?

Вопросы о том, к какому уровню собственности относятся  памятники истории и культуры, не включенные в вышеназванный Указ, и могут ли они являться муниципальной собственностью, длительное время не находили четкого ответа в практике арбитражных судов. Не последнюю роль играла и основанная на толковании подпункта 3 пункта 1 Приложения № 1 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I позиция представителей государственных органов по охране памятников, в том числе Министерства культуры Российской Федерации, которые настаивали на том, что и памятники местного значения относятся к федеральной собственности.

Следует отметить, что  в настоящее время принято несколько постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающихся памятников истории и культуры местного значения, по конкретным делам.

Комитет по управлению государственным  имуществом Омской области обратился  в Арбитражный суд Омской области с иском о признании недействительным решения Омского городского Совета от 20.05.98 № 25 "О включении зданий - памятников истории и культуры местного значения в состав муниципальной собственности г. Омска". Требование о признании названного решения недействительным истец мотивировал тем, что оно нарушает право собственности Российской Федерации в отношении памятников истории и культуры местного значения. Поскольку данные объекты не указаны ни в одном из приложений к постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 2030-I, до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности. Решением суда исковые требования удовлетворены.

Постановлением апелляционной  инстанции решение суда отменено и в удовлетворении исковых требований отказано. Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановление апелляционной инстанции отменил, решение суда первой инстанции оставил в силе. Удовлетворяя протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на постановление кассационной инстанции и оставляя в силе постановление апелляционной инстанции, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 02.11.99 № 4660/99 указал следующее. Выводы суда первой и кассационной инстанций о том, что разграничение памятников истории и культуры местного значения по уровням собственности должно производиться путем передачи в собственность субъектов Российской Федерации, но не непосредственно в муниципальную собственность, ошибочны. Отсутствие упоминания памятников местного значения в приложениях № 1, 2, 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I означает, что разграничение объектов, отнесенных к памятникам местного значения, по уровням собственности осуществляется исходя из критериев, положенных в основу составления названных перечней. Наличие у соответствующих объектов статуса памятника местного значения при отнесении объекта к соответствующему уровню собственности не учитывается. Как установлено судом, указанные в оспариваемом решении имущественные объекты находились в хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений и как таковые в соответствии с приложением № 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I подлежат передаче в муниципальную собственность.

Вывод о том, что объекты  историко-культурного наследия местного значения не относятся к исключительно  федеральной собственности, содержится и в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.99 № 4803/98, которым отменено постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу Арбитражного суда Самарской области.

Таким образом, можно  говорить о том, что в настоящее  время сформировалась судебная практика арбитражных судов, которая относит к федеральной собственности лишь памятники истории и культуры, включенные в соответствующий перечень, а остальные памятники могут быть как собственностью субъекта Российской Федерации, так и муниципальной собственностью.

Определенные сложности, в том числе и для арбитражных судов, вызывает вопрос принадлежности собственности к бывшему ведомственному жилому фонду предприятий, оставленному на их балансе при приватизации. В соответствии с Положением о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.07.92 № 721, объекты, для которых предусмотрено ограничение или установлен особый режим приватизации, не включаются в уставный капитал акционерного общества, но передаются в ведение акционерному обществу, то есть режим государственной собственности на эти объекты не изменяется.

Употребленный в данном случае термин "ведение" не следует  отождествлять с понятием "хозяйственное  ведение", поскольку имущество, в том числе и объекты недвижимости, в силу статьи 294 ГК РФ, а также в соответствии с ранее действовавшим Законом "О собственности в РСФСР" не может находиться в хозяйственном ведении акционерного общества.

Указ Президента Российской Федерации от 10.01.93 № 8 "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий" предусматривает, что при приватизации предприятий, находящихся в федеральной собственности, жилищный фонд и обслуживающие его жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные подразделения до проведения процедуры разграничения собственности остаются в федеральной собственности и находятся в ведении администрации по месту расположения приватизируемого предприятия. Отнесение этого жилого фонда к муниципальной собственности, на основании положений пункта 1 Приложения № 3 к постановлению ВС РФ от 27.12.91 №2030-I, неправомерно, поскольку в данном пункте речь идет о жилом и нежилом фондах, находящихся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе зданиях и строениях, ранее переданных ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также о встроенно-пристроенных нежилых помещениях, появившихся за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения.

Аналогичное положение  сложилось и с жилым фондом совхозов, реорганизованных в акционерные  общества на основании Положения  о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.92 № 708.

При таком положении  не приходится говорить о том, что  жилой фонд приватизированных предприятий  является муниципальной собственностью, поскольку он станет таковой только после процедуры передачи в муниципальную собственность. Передача жилого фонда в муниципальную собственность возможна только в добровольном порядке вне судебной процедуры, так как в соответствии со статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иски о передаче в муниципальную собственность арбитражному суду неподведомственны. Понимая это, но в то же время желая добиться положительного разрешения вопроса о передаче в муниципальную собственность вышеуказанных объектов в условиях, когда, как правило, их никто не желает принимать, заинтересованные лица пытаются сформулировать свои исковые требования иначе, например, об обязании заключить договор на передачу объекта в муниципальную собственность. Однако при этом не учитывается, что арбитражный суд не сможет удовлетворить и это исковое требование, основываясь на положениях статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора, поскольку в данном случае каких-либо исключений из принципа свободы договора действующее гражданское законодательство Российской Федерации не предусматривает.

Таким образом, применительно  к вышеизложенному следует констатировать безуспешность попыток разрешить  в настоящее время вопрос о  передаче объекта в муниципальную собственность с помощью арбитражного суда.

Подводя итог данной главы необходимо признать, что проблема разграничения  публичной собственности может  быть разрешена в будущем двумя  способами:

* совершенствованием нормативной  базы (необходимо, в частности, принятие федерального закона, предусмотренного пунктом 5 статьи 214 ГК РФ);

* совершенствованием судебной  практики посредством достижения  ее единообразия и точного  соответствия законодательству.

2.Государственная собственность 

Государственная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.