Производство по делам об обращениях граждан

Институт обращений  граждан в органы государственной  власти, местного самоуправления является важнейшим механизмом "обратной связи", позволяет судить о степени  доверия населения, выявлять "узкие места", изучать социально-экономическое положение значительной части населения.

11 - Липчанская М.А.  Роль информационных технологий  в модернизации форм и методов  участия граждан Российской Федерации  в управлении делами государства  // Журнал "Российское право в Интернете". - 2009. - № 5. - С. 2..

Итак, обращения граждан - важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной  власти и местного самоуправления с  населением. Статья 33 Конституции РФ закрепила положение, по которому "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.  

1.2 Законодательное  регулирование производства по  делам об обращениях граждан

Впервые право граждан  на обращение закреплялось в Конституции  СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г.,¹² что было важным шагом в развитии данного института. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан, вплоть до 2 ноября 2006 г. был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII (ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"¹³ Утратил силу.. Социально-политическая сущность этого акта велика, в свое время он сыграл положительную роль в защите прав граждан, однако с позиций сегодняшнего дня он не отвечал требованиям динамично развивающихся общественных отношений.¹⁴ Все это послужило основанием для разработки и принятия ФЗ об обращениях.

12 - Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г

13 - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII (ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" http://www.consultant.ru. Утратил силу.

14 - Хорьков В. Законы об обращениях граждан // Законность. - 2008. - № 7. - С. 21..

 Данный нормативно-правовой  акт регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином  РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Установленный ФЗ об обращениях порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. ФЗ об обращениях распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, хотя это и не отражено в названии акта. Установление ФЗ об обращениях единого порядка рассмотрения и разрешения обращений граждан повлекло за собой внесение корректив в законы субъектов Федерации, муниципальные, а также ведомственные нормативные правовые акты государственных органов, в том числе и прокуратуры. Эти изменения требуют анализа для выработки единообразного понимания и применения их в практической деятельности.  ФЗ об обращениях установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращение, не закрепленных ранее на законодательном уровне. Так, при рассмотрении обращения гражданин имеет право (ст. 5 ФЗ об обращениях):                     1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;                     2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 08.11.2011) "О государственной тайне" // Российская газета. - 21.09.1993; 12.11.2011.;                    3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 ФЗ об обращениях, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ;                  5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения Нудельман В.Я. Анализ основных положений Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Юридическая мысль. - 2010. - № 1. - С. 67..    Установлены гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6 ФЗ об обращениях). Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.  

Важная гарантия реализации права граждан на обращение - законодательное установление обязательности принятия обращения к рассмотрению (ст. 9 ФЗ об обращениях). Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.  Особенность современного законодательства об обращениях граждан состоит, в первую очередь, в четком определении круга субъектов, обязанных обеспечивать рассмотрение подобных обращений. К их числу в соответствии с Конституцией РФ (ст. 33) отнесены государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица этих органов. Соответственно, государственные и муниципальные учреждения, профсоюзные и другие общественные организации, как следует из ФЗ об обращениях, не включены в перечень субъектов, которые обязаны исполнять установленный порядок работы с обращениями граждан. Однако это вовсе не означает, что, к примеру, государственные или муниципальные образовательные, медицинские и иные учреждения, должностные лица этих структур, выполняющие управленческие функции, профсоюзные организации не должны рассматривать заявления и жалобы, вести прием граждан. Другое дело, что установление правил и процедур работы с обращениями граждан этими субъектами отнесено к компетенции государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, которым подведомственны эти структуры и должностные лица. Более конкретно в ФЗ об обращениях определен состав лиц, которым предоставлено право на обращение. Но в ФЗ об обращениях не раскрыто понятие "коллективное обращение", не указан порядок его подачи и рассмотрения (хотя ч. 1 ст. 2 ФЗ об обращениях дает право не только на индивидуальное, но и на коллективное обращение). Понятие "коллективное обращение" раскрывается в ряде законодательных актов субъектов Российской Федерации. Например, в Законе Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ (ред. от 17.11.2011) "О рассмотрении обращений граждан" http://www.consultant.ru. под коллективным обращением понимается "обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) или путем сбора подписей". При этом порядок подачи указанного обращения также не раскрывается. Можно сделать вывод о том, что и для коллективного обращения действуют требования, предъявляемые к обращениям граждан.¹⁵  Весьма важной, хотя и труднореализуемой на практике, представляется возможность взыскания с гражданина по решению суда расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления, если в нем указаны заведомо ложные сведения (п. 2 ст. 16 ФЗ об обращениях). Гражданин имеет право также на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда (п. 1 ст. 16 ФЗ об обращениях).     ФЗ об обращениях восполнил длительное время существовавший пробел в правовом регулировании механизма реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Отличительная черта ФЗ об обращениях - закрепление и раскрытие понятий различных видов обращений (предложений, заявлений, жалоб), установление перечня прав гражданина при рассмотрении обращения, указание на гарантии безопасности заявителя в связи с его обращением, закрепление требований, которым должно отвечать письменное обращение.

15 - Третьяков И.А. Классификация  субъектов права граждан на  обращения // Философия права. - 2010. - № 2. - С. 123..  

Глава 2. Порядок  производства по делам об обращениях граждан 

2.1 Единый порядок рассмотрения  и разрешения обращений граждан 

Ключевой принцип приемлемости обращения к органам государственной власти Российской Федерации закреплен в ч. 2 ст. 2 ФЗ об обращениях. Установлено, что осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Сформулированное положение корреспондирует ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В ФЗ об обращениях детально прописаны стадии рассмотрения обращения (см. ст. 10). Но прежде всего в ФЗ об обращениях указываются требования к письменному обращению (ст. 7). Согласно п. 1 ст. 7 ФЗ об обращениях гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. Если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина и почтовый адрес, обращение признается анонимным и ответ на него не дается. Также не последует ответ и в том случае, если текст обращения не поддается прочтению. При необходимости к обращению могут быть приложены материалы и документы или их копии. Следует обратить внимание на то, что гражданин не только может прилагать к обращению необходимые документы, но и обращаться с просьбой об их истребовании.          

Обращение, поступившее  в государственный орган, орган  местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа,

подлежит рассмотрению в порядке, установленном ФЗ об обращениях.  В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.    Предусмотрен порядок направления и регистрации поступивших обращений, а также их переадресации в случае, если они относятся к компетенции другого органа (лица) (ст. 8 ФЗ об обращениях). Следует обратить внимание на то, что запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется. В таком случае жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие (бездействие) в судебном порядке.¹⁶ Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:                         1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;                                                                                                                2) запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для

16 - Сергеев Е.А. Специализация  обращений граждан как фактор совершенствования конституционно-правового взаимодействия государственных органов // Бизнес в законе. - 2010. - № 1. - С. 24..         

рассмотрения обращения  документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;                    3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;            4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 ФЗ об обращениях;                     5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.    Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.           Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.  Кроме того, Законом урегулирован порядок рассмотрения обращений, содержащих оскорбительные выражения, не поддающихся прочтению, обжалующих судебные решения, требующих разглашения сведений, содержащих охраняемую законом тайну, и некоторых других. Все недопустимые обращения влекут те или иные формы государственного реагирования. Недопустимое обращение причиняет или потенциально способно причинить вред правам и интересам других лиц. Недопустимые обращения лиц к органам государственной власти можно классифицировать на виновные и невиновные. Невиновные обращения - это недопустимые обращения, не подлежащие рассмотрению по Закону, однако предпринятые заявителем при отсутствии умысла причинения вреда другим лицам. Недопустимость таких обращений связана с юридической неграмотностью или неосведомленностью заявителя либо с проявленной им небрежностью. Виновные недопустимые обращения представляют собой нарушение принципа не причинения вреда другим лицам реализацией принадлежащего заявителю права.                Статья 11 ФЗ об обращениях устанавливает порядок рассмотрения отдельных обращений. В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией. Обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом. В случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению. В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу.¹⁷О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение. В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. Если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

__________________________________________________________________

17 - Сергеев Е.А. Принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 23. - С. 7..

Думается, что любому органу или  учреждению, так или иначе контактирующему с населением, известны заявители, которые буквально заваливают такой орган потоком жалоб и заявлений, имеющих идентичное содержание. Тяга к сутяжничеству (приобретающая в некоторых случаях форму психического расстройства) позволяет отдельным гражданам в течение длительного времени "шантажировать" органы власти своими надуманными обращениями. Предусмотренные ФЗ об обращениях положения должны выступить эффективным средством преодоления подобных ситуаций.¹⁸         Заведомо ложные обращения - это обращения, содержащие сведения, полностью или частично не соответствующие действительности и предполагающие осведомленность заявителя о ложности излагаемых им фактов.           Характерно, что ФЗ об обращениях выделяет такую группу недопустимых обращений, как обращения, являющиеся злоупотреблением правом. Злоупотребление правом на обращение - это письменное обращение, содержащее нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Государственный орган, орган местного самоуправления и должностное лицо оставляют такое обращение без ответа и сообщают гражданину о недопустимости злоупотребления правом (ч. 3 ст. 11 ФЗ об обращениях). Думается, что приведенная формулировка неудачна, поскольку перечисленные в настоящей норме действия должны квалифицироваться не в качестве злоупотребления правом, а в качестве преступных действий, и их последствием должна выступать не "разъяснительная работа", а привлечение к ответственности лица, направившего подобное обращение. 

18 -  Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. - 2007. - № 5. - С. 34-35; Соловьев С.Г., Попов И.Е. О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Российский юридический журнал. - 2010. - № 2. - С. 139..   

О злоупотреблении правом можно говорить лишь при условии, что субъект, реализующий принадлежащее  ему субъективное право, использует его ненадлежащим образом, в частности  выходит за пределы осуществления  права. В качестве злоупотребления  правом более уместно рассматривать обращение, соответствующее установленной форме, однако направленное единственно на причинение вреда другому лицу, либо обращение, совершаемое без всякого повода. Внешне действия такого недобросовестного заявителя представляют осуществление права на обращение к органам власти, однако порочность цели подобного обращения позволяет в целом охарактеризовать его как форму противоправного поведения.  Заслуживает внимания ст. 15 ФЗ об обращениях, в соответствии с которой лица, виновные в нарушении ФЗ об обращениях, несут ответственность, предусмотренную законодательством. В случае нарушения должностными лицами возложенных на них обязанностей, связанных с рассмотрением обращений граждан, они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 5.39 КоАП РФ), непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде (ст. 19.7 КоАП РФ).¹⁹         ФЗ об обращениях также установил сроки рассмотрения письменных обращений.