Проблемы применения отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Данные практики показывают, что административным задержанием  в ряде случаев действительно  пресекается правонарушение, так  как нарушитель лишается физической возможности продолжать противоправные действия (например, задержание нарушителя пресекает попрошайничество или нахождение лица в общественном месте в состоянии сильного опьянения). В других же случаях задержание производится после правонарушения (например, нарушения правил дорожного движения), когда отсутствует возможность повлиять на уже совершенные противоправные действия.

Совершенно очевидно, что в последнем случае фактическое  назначение административного задержания состоит именно в установлении личности нарушителя, оформлении материалов о  нарушении, создании условий для  рассмотрения дела и, в конечном итоге, применения административного наказания. Процессуальная функция в подобных ситуациях является для административного задержания единственной, ибо сам факт правонарушения требует оформления материала, установления личности нарушителя и решения вопроса о его ответственности. Реализации этих задач и служит административное задержание.

Поскольку обеспечительная  функция в отличие от функции  пресечения нарушения является для  рассматриваемой меры основной, то, по нашему мнению, именно она и определяет материальную сущность административного задержания как процессуальной меры. Аналогичный вывод может быть сделан и в отношении юридической природы таких мер принуждения, как привод и доставления правонарушителя в милицию.

В отличие от мер административного пресечения применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не оказывает самостоятельного непосредственного воздействия на развитие противоправного деяния, не влияет на его динамику столь существенно и непосредственно, как применение мер пресечения. Если меры административного пресечения способны воспрепятствовать завершению противоправного посягательства, предотвратить наступление его вредных последствий, то меры процессуального принуждения такой самостоятельной задачи, как правило, не решают. Однако этот вывод не отрицает признания того, что применение таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как административное задержание, досмотр, изъятие наряду с достижением процессуальных целей в отдельных случаях служит и пресечению правонарушений (например, изъятие незаконно хранящихся предметов, задержание нарушителя в момент покушения на совершение правонарушения). На пресечение правонарушений как на цели применения названных мер указывают и ст. 27.1 КоАП РФ.

Отличие мер процессуального  принуждения от мер административного  пресечения состоит еще и в  том, что первые могут применяться  не только в условиях реально совершаемого правонарушения, но и при наличии  достаточных оснований для предположения о таком нарушении⁶. Например, работникам милиции предоставлено право проверки документов у лиц в случае подозрения их в совершении преступлений. Кроме того, меры административно-процессуального принуждения могут быть применены после совершения нарушения в пределах давностных сроков.

В качестве отличительного признака можно назвать и круг лиц, в отношении которых применяются рассматриваемые виды административного принуждения. Меры административного пресечения применяются только в отношении лиц, совершающих правонарушение (общественно опасное деяние). Меры административно-процессуального принуждения в отдельных случаях могут быть применены и к иным лицам, причастным к нарушению (например, привод потерпевшего, свидетеля административного правонарушения).

Кроме того, многие специалисты выделяют группу административно-восстановительных мер – это установленные меры принуждения, направленные на восстановление положения вещей существовавшего до совершения действий нарушающих административное законодательство и порядок государственного управления. Например, взыскание недоимки, пени, взыскание имущественного ущерба в порядке ст. 4.7 КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению  и другие⁷. Их отличия от рассматриваемых нами мер принуждения еще более очевидны. Восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависят от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием, а не от вины нарушителя⁸. Применения данных мер не связанно с привлечением к ответственности и наказанием, не преследует его целей и не связано с обеспечением производства по делам об административных правонарушениях.

Необходимость рассмотрения соотношения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административного наказания обусловлена как наличием в составе названных групп одноименных мер (например, изъятие вещей, предметов), так и сходством характера ограничений, которые претерпевает лицо, подвергнутое их воздействию (например, задержание и административный арест сопряжены с ограничением свободы).

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях  по отношению к административному  наказанию носят подчиненный характер. Они направлены на создание необходимых условий для привлечения нарушителя к административной ответственности, для исполнения наложенного наказания. Меры административного наказания выражают государственное порицание личности правонарушителя и совершенного им деяния, тогда как административно-процессуальному принуждению эта функция не свойственна. Основное различие рассматриваемых мер административного принуждения состоит в своеобразии целей их применения.

Кроме того, можно выделить и иные критерии разграничения этих принудительных мер. К их числу, на наш взгляд, могут быть отнесены следующие: виды правовых норм, регламентирующих рассматриваемые меры, основания, правовые последствия их применения и порядок обжалования.

Анализ правовых норм, устанавливающих различные административно-принудительные меры, показывает, что административные наказания установлены материальными нормами административного права, в то время как меры процессуального принуждения зафиксированы в административно-процессуальных нормах, которым отводится «служебная роль по отношению к соответствующим материальным нормам».

Весьма существенным является различие рассматриваемых  административно-принудительных мер  по фактическим основаниям их применения. Известно, что для административного наказания таковыми являются административный проступок. Для реализации административного наказания необходимо установить все элементы состава нарушения (объект, субъект, объективную и субъективную стороны), так как отсутствие любого из них исключает саму возможность применения наказания. Меры же обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут быть применены в условиях, когда отдельные элементы состава еще не установлены, а также очевидного отсутствия некоторых элементов состава. Например, может быть задержано и подвергнуто личному осмотру лицо, совершившее общественно опасные действия, когда все элементы состава административного правонарушения еще не установлены.

Различия в фактических  основаниях и в целях применения мер административного наказания и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях обусловливают существенное отличие правовых последствий их применения.

К особенностям правовых последствий административных наказаний относится состояние «административной наказанности» (ст. 4.6 КоАП РФ) лица, привлеченного к ответственности. Это состояние вызвано тем, что путем наложения наказания осуждаются, порицаются личность и деяние правонарушителя, на него со стороны государства оказывается карательно-воспитательное воздействие. Интересы частной превенции диктуют необходимость пребывания лица, подвергнутого административному наказанию, в течение года со дня исполнения этого наказания в особом неблагоприятном для него правовом состоянии. Совершение в течение этого срока тем же лицом повторного однородного правонарушения в ряде случаев является признаком, влекущим повышенную административную ответственность (ст. 4.4 КоАП РФ), это обстоятельство может быть признано в качестве отягчающего ответственность за нарушение (п. 3 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ).

Применение же мер  обеспечения производства по делам  об административных правонарушениях  ни при каких обстоятельствах  подобных правовых последствий не влечет.

Различен и порядок  обжалования актов применения рассматриваемых мер. Постановления о наложении административных наказаний могут быть обжалованы в порядке установленном главой 30 КоАП РФ, данную жалобу следует относить к категории так называемых «специальных обращений».

Действия же государственных органов и их должностных лиц по применению иных мер административного принуждения, в том числе и процессуальных, могут быть обжалованы в общем порядке на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан⁹» в судебном порядке и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации¹⁰» в административном порядке.

Отдельного внимания и самостоятельного исследования заслуживает  проблема соотношения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с другими, внешне сходными процессуальными действиями, осуществляемыми при производстве по делам об административных правонарушениях, выходящими, по мнению ряда авторов, за рамки принуждения. Эти действия осуществляются ими в целях обнаружения, получения и закрепления доказательств, необходимых для разрешения различных индивидуально-конкретных дел, в том числе и дел о правонарушениях.

К таким действиям относятся получение объяснений (26.3 КоАП РФ), поручения и запросы по делу об административном правонарушении (26.9 КоАП РФ), истребование сведений (26.10 КоАП РФ), взятие проб и образцов (26.5 КоАП РФ), составление протоколов о нарушении, эксперименты (26.4 КоАП РФ) и др.

В целом автор согласен с такой позицией, однако необходимо отметить, что некоторые из перечисленных действий, не отнесенные главой 27 КоАП РФ к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении, носят принудительный характер. Например, взятие проб и образцов (ст. 26.5 КоАП РФ), истребование сведений (ст. 26.10 КоАП РФ), на наш взгляд носят непосредственно принудительный характер. А такая мера, как взятие проб и образцов, могла бы быть причислена к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ввиду довольно существенного ограничения прав и свобод лица, а следовательно, должна быть обличена в строгую процессуальную форму, свойственную всем мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются самостоятельной группой мер административно-процессуального принуждения, отличающиеся сферой применения, наличием специального нормативного акта, регулирующего порядок применения таковых (27 глава КоАП РФ), специфическими задачами (свойственно дуалистическое назначение), строгой процессуальной формой применения, специальными субъектами полномочными применять таковые, особым порядком обжалования.

ГЛАВА II

2.1 Проблемы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых в отношении физических лиц

С принятием Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях, где законодатель унифицировал нормы, закрепляющие применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, осуществление производства по делам  об административных правонарушениях детально регламентировано. Тем не менее, количество административных правонарушений продолжает увеличиваться. При практическом применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возникает ряд проблем.

Одна из важнейших  проблем связана с административным задержанием. В соответствии со статьей 27.3 КоАП РФ под административным задержанием  понимается кратковременное ограничение  свободы физического лица, применяемое  лишь в исключительных случаях, если это необходимо для правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по данному делу. Таким образом, административное задержание допустимо только при наличии административного правонарушения. В этой связи представляется незаконной получившая широкое распространение в ряде городов страны практика административного задержания лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность.

В случае, если в милиции  имеется ориентировка с указанием  примет лица, совершившего преступление или административное правонарушение, или находящихся при нем вещей и предметов и эти приметы сходны с приметами гражданина тогда, действия сотрудника милиции при проверке документов у данного гражданина и при досмотре его личных вещей, при условии составления протокола, считаются правомерными. А если при гражданине не оказалось документов, то правомерно и его задержание¹¹.

Также в КоАП РФ не определены основания и порядок освобождения административно задержанных лиц. А основания применения административного задержания определены в общей форме вместе с целями применения.

Для решения ряда возникающих  при административном задержании проблем, следовало бы дополнить определение  административного задержания, данное в статье 27.3 КоАП РФ; в качестве оснований административного задержания указать совершение лицом деяния, содержащего признаки правонарушения, или наличие достоверных данных, позволяющих подозревать указанное лицо в совершении такового; а также, необходимо урегулировать порядок освобождения административно задержанных лиц.