Проблемы пресечения и предотвращения незаконной миграции населения на территории Российской Федерации

Усиливающееся давление нелегальной миграции приводит к расширению «теневых» процессов в различных сферах общества, вызывая целый ряд весьма болезненных социально-политических и экономических последствий. Еще несколько лет назад незаконная миграция была стихийной. Теперь же этот стихийный процесс приобретает обвальный характер. В настоящее время незаконная миграция приносит миллиарды долларов прибыли ежегодно  и по прибыльности не уступает операциям с наркотиками и оружием. Кроме того, незаконная миграция на приграничных территориях и попытки легализации любым путем (как, например, «тихая экспансия» китайцев) представляет угрозу территориальной целостности страны.

В России Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 года №2145 «О мерах  по введению иммиграционного контроля»  закреплялись основные задачи иммиграционного контроля. Органы миграционной службы наделялись полномочиями по осуществлению мер предупреждения неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в необходимых случаях. Кроме того, посты иммиграционного контроля получили право  рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища от иностранных граждан и лиц без гражданства. Данным Указом  впервые был определен механизм государственного регулирования внешней миграции, что позволило несколько  сократить количество мигрантов, въезжающих незаконно на территорию страны.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года также отмечено, что на обеспечение национальных интересов Российской Федерации негативное влияние будут оказывать угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими формами транснациональной организованной преступности (ст.10); что угрозу безопасности в пограничной сфере представляет активизация трансграничных преступных групп по организации каналов незаконной миграции (ст.41), а главными стратегическими рисками и угрозами национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу являются сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, а также незаконной миграции (ст. 55).Таким образом, незаконная миграция в ее нынешнем состоянии определяется как одна из угроз национальной безопасности Российской Федерации, под которой понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства.⁵

Анализируя экономическую миграцию (в рамках которой имеет место незаконная «теневая» миграция) в России, следует отметить, что она возникла как результат реакции населения на глубокие изменения в структуре занятости и резкого сокращения рабочих мест на предприятиях государственного сектора (прежде всего, оборонного комплекса). В середине 1990-х годов «челночный вид бизнеса» обеспечивал трудоустройство на нелегальной основе около 30 млн. человек, а ежегодный товарооборот составлял 15 млрд. долларов. «Челночный бизнес» оказал существенное влияние на социально-экономическое развитие не только России, но и ряда других стран, например, Турции, Польши, Китая, Греции и т.д. Официальная статистика нелегальных мигрантов лишь в незначительной степени отражает реальную картину из-за огромных масштабов неучтенной  миграции. Реальная цифра отличается от официальной статистики как минимум в 10 раз. Эта десятикратная разница в оценках свидетельствует не просто о сложности количественного определения явления, по природе своей скрытого, подпольного, так же и о том, что у миграционных служб отсутствует четкое представление о масштабах явления. 

Значительное преобладание в трудовой миграции «нелегальной составляющей»  детерминировано своеобразием сложившейся  модели социально-экономической трансформации, способствующей формированию в российской экономике обширного теневого сектора, в котором производится примерно четверть ВВП и занято 15 – 30% общего числа работающих. Незаконные мигранты задействованы в отраслях национальной экономики со значительной долей теневого сегмента: около половины занято в строительстве, шестая часть – в торговле, десятая – в промышленности, в меньшей степени в сфере бытового обслуживании, сельского хозяйства, на транспорте, в здравоохранении, в лесном хозяйстве, культуре и др. отраслях. В рамках активизации мер противодействия незаконной миграции  необходимо провести легализацию тех иммигрантов, которые фактически переселились и на постоянной основе проживают на территории России без нарушений российского законодательства, а также трудовых иммигрантов, работающих на государственных и муниципальных предприятиях, занимающих должности и выполняющих работу, мало востребованную российскими специалистами.⁶ Не контролируемый поток мигрантов, готовых работать за любую плату, способен дестабилизировать и социальную и политическую  обстановку, и оказаться источником угрозы для экономической безопасности. Так, например, в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области, Нижнем и Среднем Поволжье из-за наплыва иммигрантов серьезно осложняется ситуация на рынке труда; расширяющиеся «этнические» анклавы, которые, имея закрытый характер, игнорируют российские законы и обычаи коренного населения, приводят на бытовой основе к межнациональным конфликтам.

Сегодня незаконная миграция – это причина оттока из России огромного по своим масштабам объема финансовых ресурсов из-за ухода от уплаты налогов, покупки иностранной валюты и переводом ее в зарубежные государства. Выводимые из России мигрантами денежные суммы превышают объемы годовых инвестиций в их национальные экономики. В российском законодательстве особой строкой необходимо прописать условия  вывоза капитала, не облагаемого налогами, полученного нелегальными работниками. Отсутствие законодательных барьеров существующему явлению способствует активному притоку в Россию нелегальных трудовых мигрантов. По некоторым данным, от четверти до трети населения Молдавии, Азербайджана, Грузии, Таджикистана, Кыргызстана находятся на заработках в регионах России, объем нелегально переправляемых ими средств в свои республики оценивается в десятки млрд. долларов.

Между государствами-участниками  СНГ уже действуют Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов и Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Введение административных норм государствами Сообщества, направленных на ужесточение системы учета и контроля за миграцией, в том числе трудовой, оправдано национальными интересами. Однако данные меры должны сочетаться с созданием  экономических механизмов  в странах СНГ и соблюдением законных прав мигрантов в целях предотвращения нелегальной миграции.  Определенная часть трудовых мигрантов-граждан государств Сообщества фактически не имеют легального статуса, поэтому нужны меры по легализации их положения. В этих целях необходимо внести соответствующие изменения в национальные законодательства стран СНГ и  ЕврАзЭС, ибо неконтролируемая миграция для любой страны – есть угроза ее национальной безопасности, а взаимосвязь с проблемой терроризма умножает эту угрозу. По данным правоохранительных органов России, количество преступлений, связанных с иностранными гражданами, увеличивается ежегодно примерно на десять процентов и по прогнозам специалистов, в ближайшие годы этот процесс будет нарастать.

В нашей стране для успешного решения задач трансформации экономики и формирования механизмов ее устойчивого и динамичного роста новое значение приобретает разработка с учетом международного опыта и российских реалий система мер борьбы с нелегальной миграцией. К числу важнейших направлений формирования новой модели миграционной политики, следует отнести  изменение законодательства в области трудовой миграции относительно миграции российских граждан за рубеж и иностранных граждан в Россию на основе принятия Миграционного кодекса РФ; совершенствование национальной правовой базы; введение визового режима со странами СНГ и заключению двусторонних межправительственных соглашений для обеспечения социальных прав граждан, работающих в двух странах, и подготовки условий для интеграции России к международным правовым актам по защите прав мигрантов; облегчение процедур получения гражданства для некоторых категорий граждан.⁷

3. Основные направления государственной политики в сфере противодействия незаконной миграции

Противодействие нелегальной  миграции в настоящее время является одной из приоритетных задач в зарубежных странах, решение которой лежит как в области законотворчества, так и в области применения этих законов на практике. Анализируя практику принимаемых мер в области борьбы с незаконной иммиграцией в зарубежных странах, можно выделить два основных метода, которые, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть и для обеспечения безопасности Российской Федерации: а) проведение информационных кампаний по предотвращению незаконного въезда мигрантов; б) принятие законодательных и организационных мер по предотвращению превышения установленных сроков пребывания для иностранных граждан.

Меры по противодействию  нелегальной миграции выработаны и  законодательно закреплены на различных  стадиях: на стадии предупреждения (информационные кампании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками); на стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан на территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение программ легализации); на стадии пресечения (применение различных видов юридической ответственности за выявленные правонарушения в миграционной сфере; депортация нелегальных мигрантов).

С нелегальной  миграцией в России связана еще  одна проблема. Кроме нерегистрируемых мигрантов из стран СНГ в Российской Федерации находятся транзитные мигранты из азиатских и африканских стран, которые используют постсоветские пространство как транзитный евразийский «коридор» в Западную Европу.

Анализируя  эффективность механизма регулирования  миграционных процессов в России, который начал складываться в начале 90-х годов ХХ века с созданием Федеральной миграционной службы, приходится констатировать, что он на начальном этапе был не адекватен тому крупномасштабному характеру, который миграция приобрела в нашей стране за эти годы. К основным причинам, объясняющим неспособность структур, призванных обеспечивать государственную миграционную политику, отвечающую интересам социально-экономического и демографического развития страны, интересам национальной безопасности можно отнести следующие:  создание механизма реализации государственной миграционной политики происходило спонтанно, без научно обоснованных подходов и оценок, без достаточной правовой базы; не был проведен мониторинг и не осуществлено научное прогнозирование миграционной обстановки в Российской Федерации; не исследован и не использован опыт зарубежных стран по предотвращению и пресечению незаконной миграции. Учрежденная для этих целей Федеральная миграционная служба не решила возложенных на нее задач, не смогла стать координирующим центром осуществления государственной миграционной политики. Не была создана федеральная система учета иностранных граждан, прибывающих в Россию. Не достаточно эффективными, разрозненными, слабо оснащенными с точки зрения автоматизации и унификации технологий оказались службы паспортно-визового, налогового, таможенного, пограничного контроля.

Рост  незаконной миграции вызвал необходимость  введения уголовной ответственности за ее организацию. С принятием Федерального закона от 28 декабря 2004 г. №187-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» была установлена уголовная ответственность за организацию незаконного въезда в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Для более эффективного предупреждения, пресечения и борьбы с незаконной миграцией представляется необходимым ратификация Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, принято резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи 15.11.2000 г. И уже с учетом данного Протокола должны быть предусмотрены отдельные составы преступлении, устанавливающие уголовную ответственность за незаконный ввоз мигрантов. ⁸

В октябре 2006 г. в целях противодействия  незаконной миграции были внесены поправки в Закон «О правовом положении  иностранных граждан в РФ», предусматривающие  возможность получения иностранными гражданами, прибывающими в РФ из стран СНГ (кроме Грузии и Туркменистана, с которыми у России установлен визовый режим), разрешения на временное проживание без учета квот, устанавливаемых правительством, а лишь на основании заявления гражданина. Наряду с нормативно – правовым обеспечением миграционной деятельности, внимание должно уделяться организации учета имеющихся ресурсов на основе информации, учетных данных и анализа деятельности органов иммиграционного контроля и оперативных служб. В этих целях, на наш взгляд, следует в кратчайшие сроки разработать и внедрить в практическую деятельность новые элементы системы мониторинга иммиграционных процессов. Именно с позиций управления миграционными процессами «предупреждение» неконтролируемой миграции необходимо рассматривать как процесс воздействия на объект возможного контроля (первопричины неконтролируемой миграции), где субъектом является мигрант, не охватываемый комплексом мероприятий по иммиграционному контролю.

Позиция государства по вопросу регулирования миграции и организации иммиграционного контроля на территории Российской Федерации на среднесрочную перспективу определилась в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Самым основным и приоритетным направлением регулирования внешней иммиграции в Россию было определено обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации.  Функционирование этой системы предполагает затраты многомиллионных бюджетных средств, в частности, на административное выдворение и депортацию. Между тем, в Концепции не предусмотрены направления по выработке механизма легализации и натурализации незаконных иммигрантов, хотя это может оказаться не менее эффективным, но менее затратным средством управления. В западных странах (США, Франции, Италии, Греции и других) активно применяются так называемые «амнистии» для незаконных иммигрантов, и этот опыт  можно использовать  в российской практике.

Меры  по противодействию незаконной миграции должны быть выработаны и законодательно закреплены на различных стадиях: на стадии предупреждения (информационные кампании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками); на стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан па территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение программ легализации); на стадии пресечения (применение различных видов юридической ответственности за выявленные правонарушения в миграционной сфере; депортация нелегальных мигрантов).

          3.1 Административная ответственность за правонарушения в сфере незаконной миграции и миграционных правоотношений

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает три категории составов по субъектам правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Во-первых, Это составы, по которым субъектом правонарушения выступают только иностранные граждане или апатриды, в частности: «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской федерации» (ст. 18.8 КоАП РФ), в соответствии со ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. В интересах обеспечения общественного порядка, создания для иностранных гостей нормальных условий во время их пребывания в РФ и транзитного проезда через территорию нашей страны устанавливаются определенные обязательные правила для иностранных граждан и лиц без гражданства. Объектом посягательств являются установленный порядок управления, общественный порядок, а также безопасность личности, общества и государства. Субъектом правонарушения может быть иностранный гражданин или лицо без гражданства, достигшее 16 лет; «Нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации» (ст. 18.12 КоАП РФ), объектом правонарушений, приведенных в данной статье, является режим пребывания на территории РФ иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан РФ, признанных вынужденными переселенцами. Субъектом ответственности за нарушение правил снятия с регистрационного учета и своевременной постановки на учет является достигшее восемнадцатилетнего возраста лицо, признанное в установленном законом порядке беженцем или вынужденным переселенцем. Указание на восемнадцатилетний возраст вытекает из содержания законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах»