Правовое регулирование охраны окружающей среды в РФ

Итак, дифференцированные обязательства, являются следующим способом, которым государство оказывает воздействие с целью привлечения других государств к заключению договоров в области окружающей среды.

С правовой точки зрения все государства равны в международной  системе. Многие международные договоры начинаются с провозглашения того, что все государства-участники  будут нести одинаковые финансовые расходы и получать одинаковую финансовую выгоду от участия. Для договоров в области окружающей среды характерно включение положения о том, что все государства будут предпринимать одинаковые действия для достижения целей соглашения. Однако в реальности государства действительно не равны ни с точки зрения способностей, возможностей, ни с точки зрения интересов и желаний брать на себя обязательства по договору. Поэтому, когда какие-то государства не желают брать на себя обязательства по защите окружающей среды, единственным способом, который приведет их к соглашению, может оказаться создание различных видов регулирования для государств с различными позициями.

Дифференциация на основе возможностей государств становится достаточно распространенной в рамках договора в области окружающей среды. Один из примеров - разные обязательства государств-членов Европейского союза по Директиве по ограничению выбросов определенных веществ в воздух. Согласно данной Директиве государства-члены имеют различные обязательства в зависимости от их экономических и технических возможностей.

При изучении вопроса  о механизмах выполнения международных  обязательств в области охраны окружающей среды сложно сделать вывод о  том, какой из них наиболее эффективен, какой механизм работает лучше и при каких обстоятельствах. Ведь они используются далеко не в аналогичных ситуациях. Например, в Монреальском протоколе используются в той или иной степени все рассмотренные механизмы. В других договорах используется один или два из них, но в абсолютно противоположных ситуациях.

Таким образом, вовлечение государств в международные соглашения в области охраны окружающей среды  приводит в движение целый ряд  механизмов выполнения обязательств. Их своевременное применение, а со временем, возможно, создание и каких-либо новых механизмов выполнения обязательств, в большинстве случаев оправдано достижением одной из главных целей международного сотрудничества - обеспечения международной безопасности путем достижения экологической безопасности.

3.2. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО РФ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Универсальной правовой формой сотрудничества и основным источником международного экологического права  выступает международное соглашение (договор).

Глобализация ведет  к более тесной взаимосвязанности государств, усиливается влияние международных отношений на жизнь национальных обществ, активизируются международные связи разных уровней. Все более широкий круг государственных органов вовлекается в процесс заключения международных договоров. В результате появляется немало новых моментов в правовом регулировании полномочий на заключение договоров, что делает актуальным исследование этой проблемы, которая имеет значение, как для международного права, так и для внутреннего права государств.

Проблемы в области охраны окружающей среды должны решаться через международные соглашения, так как еще Мартене Ф.Ф. писал о том, что «взаимное соглашение между государем вами не представляется наилучшим средством для выяснения цели, прав и обязанностей членов международного сообщества»²⁷.

Каково же место договора в механизме правового регулирования  отношений в области охраны окружающей среды? Механизм правового регулирования  представляет собой самостоятельный  институт экологического права и  находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Статика механизма правового регулирования закладывается в нормативно-правовом акте, динамика - в процессе применения акта под воздействием факторов, определяющих эффективность эколого-правового предписания.

Цель названного правового  механизма состоит в обеспечении  материализации эколого-правовой нормы. Это достигается при помощи работы всех частей названного механизма. Экологическое право выделяет четыре звена в реализации эколого-правовых норм.

Первое звено - это  природоохранные нормы. Их главная  задача состоит в закреплении  базовых императивных экологических  норм. Второе звено механизма правового  регулирования в области охраны окружающей среды включает в себя экологизированные правовые нормы и нормативы. Главная функция этого звена заключается в том, чтобы конкретизировать экологические императивные нормы и адаптировать их к определенной хозяйственной деятельности или к иной деятельности, воздействующей на природную среду. Третье звено механизма составляет гарантии, обеспечивающие выполнение как базовых, так и экологизированных норм и нормативов. Четвертое звено - это движение нормы, реализующей себя в правоотношении.

Для решения ряда локальных  экологических проблем нередко  заключаются двусторонние международные  договоры, которые помимо прямых своих  целей, несут еще и политическую нагрузку: укрепление партнерских отношений  между государствами, формирование инициативных групп государств для разработки более масштабных международных договоров и др.

Договор, являясь соглашением  между различными субъектами в области  охраны окружающей среды, может содержать  регулятивные нормы для сторон, устанавливать  для них не только права и обязанности, но и правила поведения, которым должны подчиняться участники данных отношений. Основное назначение договора сводится к регулированию в рамках закона поведения людей путем указания на пределы их возможного поведения, а равно последствия нарушения соответствующих требовании.

Для наиболее полного  понимания сущности договора и его  роли в регулировании общественных отношений в области охраны окружающей среды необходимо определить, какое  место занимает договор в механизме  их регулирования и какова его взаимосвязь с другими средствами правового регулирования.

Рассмотрим соотношение  договора с каждым из основных элементов  механизма правового регулирования  в области охраны окружающей среды. Договор - это письменный документ, в котором содержатся положения, устанавливаемые диспозитивными нормами, а также условия, включенные в него по инициативе сторон. Договор имеет срок действия, не зависящий от воли государства. Он устанавливает права и обязанности, порядок регулирования, основания возникновения и прекращения, обеспечение исполнения характерны и для режима правовых актов. Договор в этом смысле представляет собой правовой акт, оформляющий согласованные сторонами обязательства, исполнение которых опирается на государственно-властное принуждение. При этом правовой акт - это надлежащим образом оформленное внешнее выражение воли государства и отдельных лиц, выступающий носителем элементов правовой системы юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц. Договор является разновидностью правового акта в силу его государственно-властного принуждения, без которого он остается фактическим, т.е. его исполнение зависит только от воли сторон.

Следовательно, на содержание договора оказывают влияние императивные нормы права и положения экологического характера, которые стороны самостоятельно включают в договор. Исходя из того, насколько стороны договора будут экологически образованны и воспитаны, настолько его условия будут не только регулировать надлежащее использование природных ресурсов, но и способствовать сохранению благоприятной окружающей среды.

На основании сказанного можно проследить следующую закономерность. Характерная черта договоров  в области охраны окружающей среды - отход от чисто потребительского соизмерения ценностей природы у субъектов договора. Происходит так называемая экологизация сознания: она выражается в понимании сложности и взаимосвязанности явлений и предметов природы, их совокупного влияния на здоровье человека, необходимости всесторонней, комплексной охраны всех ее компонентов. Именно эта тенденция, связанная с экологизацией содержания договора, может стать одной из составляющих динамики механизма правового регулирования охраны окружающей среды.

Двусторонние экологические  международные договоры заключаются как с соседними государствами, как, например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 22.12.2004 г.,²⁸ так и странами, не имеющими совместных границ. Примером может быть Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Перу о сотрудничестве и взаимной помощи в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций №133 от 17.02.2000.²⁹

Существуют сферы, где  двусторонние соглашения в равной мере эффективны, независимо от того, заключены они между пограничными государствами или нет (например, в обмене информацией по проблемам окружающей среды, способам решения тех или иных проблем, возникающих в области обеспечения экологической безопасности). При заключении двусторонних договоров государства, естественно, должны соблюдать принципы и нормы международного права. Ведь специальные принципы международного экологического права регулирую международные отношения в области охраны окружающей среды, учитывая специфику ее проблемы. Например, в зависимости от географического расположения договаривающихся государств принцип не причинения вреда территории таких государств будет более или менее актуален, но именно для этих государств, продолжая при этом сохранять свое универсальное значение.

Двусторонние договоры чаще всего регламентируют совместное использование международных пресноводных бассейнов, морских акваторий, флоры, фауны (соглашения о ветеринарии, карантине  и защите животных и растений) и  т.д. Эти документы определяют согласованные принципы деятельности и правила поведения государств в отношении окружающей среды в целом или ее конкретных объектов (например, договоры о сотрудничестве по охране окружающей среды, подписанные Россией в 1992 г. с Финляндией, Германией, Норвегией, Данией, Соглашение между правительством России и правительством Канады о сотрудничестве в Арктике и на Севере 1992 г., Соглашение о пограничных реках между Финляндией и Швецией 1971 г. и др.).

Рассматривая сотрудничество государств по вопросам обеспечения правового регулирования в сфере охраны окружающей среды, необходимо остановиться на следующем вопросе: каждая проблема обеспечения правового регулирования в области охраны окружающей среды, возникающая внутри одного государства, способна требовать для своего решения принятия мер на межгосударственном уровне. Фактически, экологические проблемы, возникающие перед одной страной, встают также и перед другими. Например, все страны имеют серьезные проблемы с излишними выбросами биохимического кислорода в их территориальных водах от промышленного загрязнения. Это не означает, что необходимо принятие международной конвенции по этим вопросам. И в тех случаях, когда эти выбросы вызывают проблему пересечения государственных границ, двусторонние соглашения являются подходящим средством решения данной проблемы. Общий же характер причины подобных проблем может стать условием для обмена опытом между различными государствами, например, относительно технологий для удаления подобных выбросов.

В двустороннем сотрудничестве стран-участниц СНГ в области обеспечения правового регулирования в области охраны окружающей среды отмечаются позитивные примеры глобального системного подхода. Так, например, целью соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Белоруссии о совместных действиях в 1994 г. по минимизации и преодолению последствий Чернобыльской катастрофы от 03.07.1994 г. является участие в международных мероприятиях по проблемам радиационной защиты и безопасности.

Следует еще раз отметить, что, хотя проблемы окружающей среды решаются комплексно, при взаимодействии всех уровней международного сотрудничества, тем не менее, в практической области экологические проблемы требуют решения первоначально на двустороннем уровне. Иначе остальные уровни (региональный и универсальный) становятся недейственными. Свой приоритет есть в двустороннем сотрудничестве по вопросам обеспечения экологической безопасности. Речь идет о пограничном сотрудничестве.

В этом отношении представляется возможным выделение в качестве наглядных примеров некоторые нормы договоров в исследуемой области.

В соглашении между Правительством Российской Федерации и правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области охраны окружающей природной  среды от 19.07.1994 г.³⁰ определены следующие принципиальные направления сотрудничества:

совершенствование природоохранного законодательства;

совместная деятельность в области нормирования, стандартизации;

охрана атмосферы от загрязнений;

охрана лесов от пожаров, вредных насекомых и болезней леса;

охрана окружающей природной  среды от загрязнения пестицидами  и минеральными удобрениями при  их применении, хранении, складировании, захоронении токсичных и радиоактивных  отходов, особо опасных веществ  и контроль за их трансграничным перемещением;

сохранение почв и  восстановление их плодородия, рациональное использование земельных, лесных и  минеральных ресурсов;

охрана недр и рациональное недропользование;

заповедное дело и  охрана редких и находящихся под  угрозой исчезновения видов животных и растений;

предотвращение экологических  аварий;

экологический мониторинг состояния окружающей природной  среды и ведение кадастров  природных ресурсов;

сокращение трансграничных потоков, загрязняющих окружающую среду  веществ;

совершенствование экономического механизма природопользования;