Правовое регулирование охраны окружающей среды в РФ

Во-вторых, запрещается  заключение международных договоров, имеющих целью изменение основ конституционного строя России. Статья 16 Конституции РФ устанавливает, что положения гл.1 «Основы конституционного строя» не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Аналогичное требование закреплено в ст. З Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», согласно ко юрой процедура конституционного контроля осуществляется в «целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации»²⁰.

В-третьих, недопустимо  заключение международных договоров, направленных на отмену либо умаление прав и свобод человека и гражданина. В ч.2 ст.55 Конституции РФ закреплено: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».²¹

В-четвертых, в процессе планирования законопроектной деятельности требуется строго учитывать международные  договоры России, но при этом не забывать, что принятие государством международных обязательств будет оказывать значительное влияние на внутригосударственную правовую систему. П.1 ст.7 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., предусмотрено, что Министерство иностранных дел информирует Совет Федерации и Государственную Думу о заключенных международных договорах Российской Федерации. Этот же закон (п.2 ст.7) обязывает правительство РФ предоставлять по запросам Федерального собрания информацию о готовящихся к подписанию международных договорах. Однако данное положение не получило на практике должного применения, несмотря на то, что это имеет огромные потенциальные возможности для участия законодателей и экспертов обеих палат на начальной стадии заключения международного договора.

Рассмотрим еще одно направление, указывающее на прямое включение акта международного права  в систему российского экологического законодательства в кодифицированном законодательном акте данной отрасли.

Такое направление характерно для водного и лесного законодательства. Например, ст.4 ч.2 Водного кодекса РФ гласит: «Международные договоры РФ применяются к водным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора РФ следует, что для его применения требуется принятие внутригосударственного акта».²²

Но, тем не менее, на практике формулировки о непосредственном действии или применении удобны и могут  означать, что правила международного договора конкретны и могут применяться  и как нормы внутреннего права  без дальнейших комментариев.

В настоящее время  к экологическому законодательству России относятся более 550 нормативных  правовых документов, в том числе 16 основополагающих конвенций в  области охраны окружающей среды. Учитывая все возрастающую роль международного права в общественной и политической жизни, необходимо произвести инвентаризацию всех международных договоров Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды. Это даст импульс к инвентаризации и национального законодательства, что облегчит задачу планирования законодательной деятельности в последующем.

ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РОССИЙСКОГО  ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ  ОТНОШЕНИЙ

3.1. МЕХАНИЗМ  ВЫПОЛНЕНИЯ РОССИЙСКИМ ГОСУДАРСТВОМ  ПРИНЯТЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В последнее время  взаимодействие международного права  и российского законодательства при регулировании экологических  отношений становится все более  взаимопроникающим. И наличие общих  предметных проблем как для международного сообщества, так и нашей страны, хотя и вызывающих различные по природе отношения, способно усилить такую тенденцию. По справедливому мнению в своей статье А.М.Васильев писал: «...в сопряженных сферах международного и национального права происходит наиболее интенсивный обмен юридических идей и нормативных формул, вплоть до взаимопереходов»²³

Если говорить о непосредственном применении норм международного права, то в ч.4 ст. 15 Конституции РФ содержится положение о том, что «общепризнанные  нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Иными словами, норма Конституции - часть того механизма, посредством которого нормы международного права вводятся в правовую систему государства.

Согласование внутригосударственного права с международным правом - не только право, но и обязанность  государства. Ведь согласно Уставу ООН государства приняли на себя обязательство «создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права» (преамбула).²⁴ Далее ст.27 Венской конвенции о праве международных договоров гласит: участник соглашения не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора²⁵. Само наличие норм национального законодательства, нарушающих международные обязательства, представляет серьезную угрозу мировому правопорядку.

Эффективность международных  соглашений по охране природы во многом зависит от того, в какой степени  национальные законодательства отдельных  государств поддерживают их положения. При этом реализация международных соглашений в рассматриваемой сфере не ограничивается только областью права, поскольку государству необходимо создать условия для соблюдения взятых на себя международно-правовых обязательств всеми субъектами права, как физическими, так и юридическими лицами. С этой целью государства создают соответствующую институциональную основу и организационные структуры, выбирая инструменты их регулирования и постоянно контролируя соблюдение взятых на себя международных соглашений, к примеру, на уровне субъектов федерации и отдельных предприятий. В свою очередь, эффективность выполнения соглашений также находится в зависимости от того, насколько полно государства-участники выполняют взятые на себя обязательства. Поэтому недостаточная степень развития национальных законодательств препятствует этому. Однако и полное, но не «работающее» в данном направлении национальное законодательство, призванное подкрепить международные обязательства, вряд ли даст удовлетворительный результат.

Следует отметить, что  Российская Федерация в настоящее время испытывает серьезные затруднения с соблюдением международных природоохранных обязательств. Имеющие место трудности переходного периода развития накладывают ограничения как на решение экологических проблем внутри страны, так и на эффективность ее участия в международном сотрудничестве.

Отметим при этом, что  сейчас российское государство столкнулось  со своеобразной проблемой, которую  можно было бы определить как «выполнение  обязательств без их воплощения в  жизнь» В научной литературе данное выражение обозначает ситуацию, когда государство выполняет обязательства, взятые ею на себя по многим международным соглашениям (а по некоторым соглашениям Россия их даже перевыполняет), не предпринимая при этом никаких реальных мер для того, чтобы претворить их в жизнь. К сожалению, следует признать, те некоторые сдвиги к лучшему происходят просто-напросто из-за падения производства, промышленной депрессии и, соответственно, сокращения эмиссий загрязняющих веществ, а не потому, что предприятия начинают совершенствовать деятельность природоохранных органов. Именно названной выше причиной объясняется «перевыполнение» нашей страной обязательств, налагаемых Конвенцией по трансграничному загрязнению воздуха на большие расстояния (1979 г.), против требуемых (международный протокол предписывает снизить выбросы двуокиси серы на 30 %, Россия же их снизила на 52 %). То же можно сказать и о сокращении нагрузки на водные ресурсы Балтийского бассейна: в 90-е г.г. XX века Россия уменьшила ее почти наполовину, что соответствует ее обязательствам в рамках Хельсинкской конвенции по защите морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ) 1974 года.

Так же наиболее актуальными  вопросами становятся соблюдение Россией  норм международного права и последствия  нарушения международных соглашений. Международно-правовые нормы, включенные в межгосударственные соглашения, предполагают применение механизма экономических санкций против нарушителей. Однако по утверждению исследователей режима санкций их применение не только связано с высокими затратами для участников международных соглашений, но и не ведет к желаемому результату - изменению поведения государств-нарушителей. Применение санкций чаще всего негативно отражается на населении данных стран, способно привести и к еще большей дестабилизации и бесконтрольности ситуации, стать причиной гуманитарного кризиса.

Экономические санкции в системе международных отношений государств с переходной экономикой превращены в сырьевой придаток национальных экономик ведущих развитых стран. Инструментом воздействия со стороны развитых стран служит при этом, среди прочего, и «долговая петля», в которой находятся многие государства переходной экономики. При этом важно отделить одни случаи применения силы от других, правильно квалифицировать имеющиеся юридические факты.

Итак, угроза причинения экономического ущерба и непосредственно экономические санкции уже давно являются инструментом внешней политики государств, которые используются для того, чтобы убедить государства изменить свое поведение.

Еще одной важной проблемой, возникающей при использовании санкций - соблюдение законности. Часто обсуждается вопрос о том, что используемые методы считаются незаконными, особенно торговые санкции, поскольку они могут иметь обратный эффект. Государства могут

воспротивиться оказываемому давлению и даже отвечать тем же. Кроме того, существует мнение, что использование санкций, особенно если это не отражено в договоре, может подорвать само соглашение.

Помощь в области  охраны окружающей среды (экологическая  помощь) является следующим инструментом, который используют государства-«доноры» с целью убедить государства-получатели предпринять желаемые действия. Такая помощь может быть оказана в качестве платы, привязанной к решению какой-либо проблемы. Использование выплат является одной из наиболее известных стратегий воздействия на международное сотрудничество. При этом экономическая помощь - это, в принципе, такой же тип воздействия, что и санкция: оба изменяют представление государства о своей возможной выгоде при совершении определенных действий. Естественно, любое государство всегда предпочтёт, чтобы его выгода изменялась через сотрудничество и оказание ему помощи, чем через угрозу устранения выгоды, которую оно уже имеет.

Таким образом, представляется, что процесс предоставления финансирования с целью подтолкнуть государство к определенным действиям имеет некоторые преимущества, поскольку руководителям страны проще доказать населению необходимость участия в международном договоре перспективой получения компенсации, нежели, чем раздающимися угрозами применения санкций при решении экологических проблем.

Действительно, согласно выводам исследователей, обмен финансовой помощи на политические реформы часто  не оправдывает ожиданий. Однако в  любом случае при решении экологических  проблем помощь используется часто. При этом она может быть прямо отнесена к целям договора или же может быть определена каким-либо иным образом, который заинтересует государства. К примеру, предоставление финансовой или технической помощи. Так, некоторые международные соглашения об охране окружающей среды содержат положения о помощи тем странам, которые согласятся взять на себя обязательства по договору. Другие соглашения включают намерения обеспечить финансирование, реже определяется сама процедура предоставления денежных средств государству.

Как видим, оказание международной помощи является важной частью международных договоров в области охраны окружающей среды. Тем самым в такие договоры было вовлечено много государств. В случаях, когда экологическая проблема не является первостепенной для конкретного государства, а процесс ее решения слишком дорог, такая помощь может оказать влияние на принятие решения о присоединении к международному договору. Так, Монреальский протокол, безусловно, не стал бы почти универсальным соглашением без применения механизма оказания международной помощи. Для того, чтобы облегчить России переход на озонобезопасные технологии, в рамках Монреальского протокола международным сообществом на безвозмездной основе была оказана помощь Российской Федерации на общую сумму более 80 миллионов долларов США. То же самое можно сказать о Конвенции по изменению климата и о Конвенции по биологическому разнообразию.

Государства не могут  одинаково воспринимать проблемы в  области окружающей среды и равно  понимать, каким должно быть принятое справедливое решение по этим проблемам. Сами государства по-разному готовы к восприятию мер, направленных на охрану окружающей среды.

Поэтому не случайно в  последнее время в международно-правовых актах по вопросам охраны окружающей среды все чаще встречается положение о дифференцированных обязательствах государств при решении той или иной проблемы. Развитые страны должны принимать на себя более строгие обязательства. Развивающиеся страны, как правило, нуждаются в помощи, и не только интеллектуальной, для решения проблем охраны окружающей среды «необходимо предоставить специальные финансовые ресурсы развивающимся странам, обладающим, например, значительным лесным покровом, которые создают программы сохранения лесных ресурсов. Эти ресурсы должны направляться, главным образом в экономические секторы, которые стимулировали бы мероприятия по замещению в экономической и социальной областях»²⁶.