Практика и проблемы функционирования полномочных представителей президента РФ в федеральных округах

2.2 Повышения эффективности функционирования  полномочных представителей Президента  РФ в федеральных округах

В Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе не нашла закрепления функция полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по организации контроля за исполнением Конституции России. В то же время данная функция вытекает из полномочий главы государства как гаранта Конституции РФ, неразрывно связана с иными функциями полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и активно осуществляется ими на практике. Кроме того, нормы Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе не наделили полномочных представителей функцией внесения Президенту России предложений об обращении в Конституционный Суд РФ в случае несоответствия Основному закону конституционных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. В связи с этим отметим, что полномочные представители Президента РФ в федеральных округах могут непосредственно обратиться в Конституционный Суд РФ, но только с ходатайством об официальном разъяснении направленных им в порядке официальной рассылки решений высшего органа конституционной юстиции России.

В отличие от своих предшественников полномочные представители Президента РФ в федеральных округах сегодня неоправданно лишены такой значимой функции, как внесение в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, представительные органы муниципальных образований представлений в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции России.

Целесообразно наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом правотворческой инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, представительные органы муниципальных образований - административных центров субъектов России, а также правом внесения высшим должностным лицам субъектов Федерации, высшим органам исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительным органам муниципальных образований предложений и рекомендаций о целесообразности принятия ими того или иного правового акта, внесения в него изменений или отмены. Думается, это позволит обеспечить учет в местном нормотворчестве общенациональных интересов, добиться гармонизации федерального и регионального законодательства.

Видимо, следует наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах не функцией внесения предложений о приостановлении действия неправомерных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, а непосредственно правом их приостановления. Кроме того, за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах целесообразно нормативно закрепить функцию внесения Президенту России, Правительству РФ предложений об отмене правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции России, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента России и Правительства РФ, а также международным обязательствам Российской Федерации.

Очевидно, следует расширить согласительные полномочия представителей Президента РФ в федеральных округах и наделить их не только функцией организации согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Существует настоятельная потребность придать решениям полномочных представителей Президента в федеральных округах обязательный характер, распространив их действия за пределы организации работы их аппаратов. Например, закрепить за ними право издавать обязательные для исполнения распоряжения, направленные на исполнение федерального законодательства. При этом одновременно требует нормативного разрешения вопрос о механизме судебной и иной юридической защиты в случае возможных злоупотреблений со стороны полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также при возникновении споров о компетенции между различными органами публичной власти.

Результативность работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах во многом зависит от правильного и своевременного разъяснения на местах политического курса высшего руководства страны, а также целей, ради достижения которых на федеральном уровне принимаются те или иные решения. Однако Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе не восприняло предшествующий опыт и не закрепило за полномочными представителями функции ведения работы по разъяснению основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом России. Частным случаем этого является функция полномочных представителей по разъяснению указов и распоряжений Президента России. Данная функция ранее была нормативно зафиксирована и сегодня активно реализуется на практике.

Полномочные представители Президента в федеральных округах должны иметь возможность оказывать воздействие на региональные и муниципальные органы представительной и судебной власти. В этой связи следует нормативно определить рамки работы полномочных представителей, реальный объем их полномочий и допустимую степень вмешательства в компетенцию региональных и муниципальных властей. Дополнительно необходимо чётко закрепить содержание контрольных функций полномочных представителей по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальным органам исполнительной власти, указав, на каких условиях осуществляется их взаимодействие. Думается, это позволит, с одной стороны, детализировать и усилить президентский контроль на местах, а с другой - обеспечить защиту органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальных органов власти от неправомерного вмешательства представителей Центра.

Целесообразно закрепить за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах право самостоятельного внесения во все территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления предложений по рационализации, совершенствованию их системы, структуры и повышению эффективности деятельности, а также право дачи рекомендации высшим должностным лицам субъектов Федерации о кандидатурах для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Действующее федеральное законодательство при наступлении определенных обстоятельств предусматривает право Президента России отстранять от должности руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, главу муниципального образования и назначать лиц, временно исполняющих их должностные обязанности. Роль последних могут вполне успешно исполнять полномочные представители Президента в федеральных округах и высокопоставленные сотрудники аппаратов полномочных представителей. Дополнительно за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах целесообразно закрепить право самостоятельного временного отстранения от должности руководителей территориальных органов исполнительной власти при совершении ими грубых правонарушений до решения вопроса уполномоченных субъектов о соответствии их занимаемой должности.

На федеральном уровне сегодня предусмотрена возможность заключения договоров (соглашений) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Одной из функций полномочных представителей Президента в федеральных округах является согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федеральных округов или субъектов Федерации. Более того, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия имеет право, в частности, предварительно рассматривать с участием полномочных представителей подготовленные к представлению Президенту РФ проекты договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. В этой связи логично закрепить в Положении о полномочном представителе Президента в федеральном округе возможность в процессе заключения указанных договоров (соглашений) согласования позиций сторон.

В целях обеспечения учета интересов субъектов Федерации при принятии решений федеральными органами государственной власти представляется целесообразным наделить полномочных представителей Президента в федеральных округах правом участвовать в процедуре согласования федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции России).

Возможно, следует вести речь о предоставлении им права дачи заключения на все законопроекты, затрагивающие интересы федеральных округов, а также права вносить предложения о включении в федеральное законодательство эффективных норм регионального законодательства. Перспективным направлением деятельности в этой сфере может стать их совместная работа с союзами законодателей субъектов Федерации, а также Советом законодателей России. Дополнительно следует обязать соответствующие федеральные органы исполнительной власти при разработке документов стратегического планирования учитывать рекомендации полномочных представителей Президента в федеральных округах о комплексном развитии территорий субъектов России.

Необходимо обеспечить учет интересов субъектов Федерации в процессе реализации внешнеполитического курса страны. В этой связи следует наделить полномочных представителей Президента в федеральных округах правом дачи заключения при принятии Правительством РФ решения о согласии на осуществление субъектами Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств.

Представляется целесообразным усилить роль полномочных представителей Президента в федеральных округах в механизме реализации федеральных целевых программ. Не лишена логики идея одновременной реализации под их патронатом семи крупных региональных программ социально-экономической и культурной интеграции в рамках федеральных округов. Они могли бы как способствовать преодолению дезинтеграционных процессов, так и находить точки соприкосновения при реализации экономических программ, имеющих общегосударственное значение. В этой связи следует чётко определить механизмы и формы сотрудничества полномочных представителей с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации, что, несомненно, должно повысить эффективность их совместной работы в социально-экономической области. Предположительно речь может идти о разработке и реализации межрегиональных инвестиционных проектов на территориях нескольких субъектов Федерации с учетом имеющегося у них потенциала и возможностей по достижению целей социально-экономического развития. На сегодняшний день регламентация взаимодействия полномочных представителей Президента в федеральных округах с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации представляется недостаточной.

В федеральных нормативных правовых актах представляется целесообразным чётко определить место полномочных представителей в структуре государственной и муниципальной службы в РФ. Так же, реализация на уровне федерального округа специальной целевой программы реформирования муниципальной и государственной гражданской службы субъектов Федерации. В рамках данной программы полномочные представители Президента в федеральных округах могли бы оказывать содействие в становлении и повышении эффективности указанных видов службы в формах координации деятельности, распространения информации, в выработке конкретных рекомендаций, разработке модельных проектов нормативных правовых актов, оказании методической и организационной помощи. Кроме того, полномочные представители Президента в федеральных округах могли бы координировать и контролировать осуществление пилотных проектов в сфере федеральной государственной гражданской службы в территориальных органах исполнительной власти, образованных как в субъектах РФ, так и на уровне федерального округа.

Таким образом, дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах будет осуществлено в рамках, очерченных частью 2 ст. 80 Конституции РФ, закрепляющей общую компетенцию главы государства.

Практическая реализация предложенного позволит конкретизировать правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, повысить эффективность не только их функционирования, но и работы всей системы федеральных органов государственной власти по осуществлению своей компетенции на региональном и межсубъектном уровнях.

Заключение

Появление института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - ответ на социальный запрос относительно нового организационно-правового механизма комплексного управления территорией. Единство системы государственной власти должно сочетаться с самостоятельностью региональных органов исполнительной власти. Произошли децентрализация управления и расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов. Эти процессы сопровождались ослаблением вертикальных и горизонтальных связей. Отсюда - потребность в формировании комплексного управления территорией.

Создание семи федеральных округов на крупных территориях России, ареалы которых фактически повторяют ареалы межрегиональных ассоциаций (за исключением Центрального округа, расположенного на территории двух ассоциаций – «Черноземье» и «Центральная Россия»), так считают Н.Л.Добрецов и В.Е. Селивёрстов, может способствовать усилению действенности государственной региональной политики на основе перенесения ряда ее задач на межрегиональный уровень, более тесной работы Центра с регионами и укрепления процессов межрегиональной интеграции.