Практика и проблемы функционирования полномочных представителей президента РФ в федеральных округах

В пункте 7 Положения перечисляются права полпредов. В соответствии с этим нормативным актом полномочный представитель Президента РФ имеет право «привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа».

Основными задачами полномочного представителя являются:

- организация  в соответствующем федеральном  округе работы по реализации  органами государственной власти  основных направлений внутренней  и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

- организация  контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение  реализации в федеральном округе  кадровой политики Президента  РФ;

- представление  Президенту РФ регулярных докладов  об обеспечении национальной  безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном  и экономическом положении в  федеральном округе и внесение  ему соответствующих предложений.

Как видим, задачи сформулированы достаточно чётко и выделяют определенные сферы деятельности полномочных представителей Президента. Задача обеспечения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации выводит этот сегмент государственного управления на уровень федерального, «расстановка кадров» становится важным делом президентской власти.

В области укрепления государственности перед полпредами Президентом было поставлено три задачи:

- чёткое  законодательное определение полномочий  центра и субъектов Федерации;

- наведение  порядка в системе территориальных  структур федеральных органов  власти;

- наведение  порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой  практики распределения трансфертов.

Так же расставлены следующие приоритеты:

1) координация  деятельности органов власти  на региональном уровне. Причем  особое внимание, по мнению центра, стоит уделять работе в регионах  правоохранительных органов и  силовых структур. Из частной эта задача превратилась для России в серьёзную федеральную, требующую согласованных действий в регионах;

2) продолжение  работы по приведению региональных  законодательств в соответствие  с федеральным;

3) разграничение  полномочий между всеми органами  власти;

4) построение  бюджетного федерализма, организация  распределения финансовых ресурсов  в субъектах Федерации;

5) содействие  процессу судебной реформы;

6) усиление  эффективности государственной  службы, которая должна проявиться  в оптимизации работы федеральных  структур власти на местах;

7) кадровая  политика, подбор руководителей федеральных структур власти субъектов Федерации;

8) становление  структур гражданского общества  в регионах.

Из этого следует, что реформа вертикали власти преследует цель преодолеть негативные последствия суверенизации российских регионов.

Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах. Его правовой статус определяется в четырех важных сферах.

Во-первых, - в пределах территории, которая находится в ведении его управления. Создание федеральных округов - источник прав и обязанностей, функций и компетенции полномочного представителя Президента Российской Федерации. Этот макрорегион объединяет различные административно-территориальные единицы - субъекты Российской Федерации, например, области, края, республики, - в единое целое. Тем самым без нарушения Конституции РФ появляются практические возможности синхронизации управленческих усилий в стране, выработки мер, в том числе и правового характера, по укреплению государственности Российской Федерации с одновременным развитием федерализма.

Во-вторых, правовой статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе чётко обозначен в нормативных правовых актах, которые были подробно проанализированы выше. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. и Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе предельно чётко определили задачи, функции, права и обязанности полпредов. Это составило основу компетенции всего института полномочных представителей, создало юридическую базу для достижения поставленных Президентом РФ целей.

В-третьих, правовой статус института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе зависит от формирования организационных основ его деятельности. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, смежные с ним нормативные правовые документы, а также документы, принятые самими полномочными представителями Президента в федеральных округах, направленные на административную адаптацию ранее существовавшего института полпредов в субъектах Российской Федерации, создали организационную структуру, позволяющую выполнять задачи и функции, которые возложены на полномочных представителей в федеральных округах Президентом РФ.

В-четвертых, статус полномочных представителей - сравнительная категория. Для его определения следует проанализировать динамику правового положения института губернаторов, глав администраций, президентов субъектов Российской Федерации.

2. ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ

федеральный округ представитель президент

2.1 Основные направления взаимодействия  полномочных представителей Президента  Российской Федерации в федеральных  округах с высшими должностными  лицами субъектов России

Взаимодействие полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с руководителями высших органов исполнительной власти субъектов детерминировано рядом поставленных перед ними задач, обусловлено единством системы органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Весь спектр совместной деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и высших должностных лиц субъектов можно дифференцировать по следующим направлениям: взаимодействие в реализации кадровой политики, организационное взаимодействие, взаимодействие в сфере правотворчества, взаимодействие в области защиты прав и свобод, взаимодействие при осуществлении контроля и ответственности.

Общая конструктивная направленность участия аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах в формировании резерва управленческих кадров в регионах не вызывает сомнений. Указанная деятельность способствует обеспечению единства государственной власти, эффективности реализации кадровой политики Президента России на территории Федерации и ее отдельных субъектов.

Вместе с тем, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации.

Государственные служащие аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах не обязаны подчиняться нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта, иные органы государственной власти регионального уровня не вправе привлекать полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и сотрудников его аппарата к участию в деятельности региональных органов власти в обязательном порядке.

Другой аспект организационного взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с высшими должностными лицами субъектов Федерации сконцентрирован на их совместной деятельности в рамках консультативных и совещательных органов. Эти органы, как правило, именуются советами или комиссиями. Их можно условно разделить на две большие группы: первая группа - органы, создание которых в обязательном порядке не предусмотрено федеральным законодательством (учреждаются полномочными представителями по собственному усмотрению), вторая группа - органы, создание которых в обязательном порядке предусмотрено федеральным законодательством (усмотрение полномочных представителей исключается). Характер участия высшего должностного лица в работе консультативного или совещательного органа зависит от того, к какой группе он относится, с какой целью создаётся, на какой сфере деятельности специализируется.

Деятельность высшего должностного лица субъекта Федерации в рамках органа, относящегося к первой группе, отличается высокой степенью координации со стороны аппаратов полномочных представителей. Вопрос о вхождении руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в состав данного органа решается полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе самостоятельно. Чаще всего членом подобного рода совета или комиссии является не сам губернатор, а его заместитель или иной представитель регионального органа исполнительной власти. Основная цель участия главы региональной исполнительной власти в работе консультативных и совещательных органов первой категории сводится к обеспечению деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов.

Как представляется, активное участие полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в правотворческой деятельности субъекта могло бы значительно оптимизировать его работу, предупредив возникновение ситуаций, требующих применение мер контроля и ответственности, способствовать достижению верховенства федерального законодательства и единства правового пространства России.

Другое приоритетное направление взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта Федерации сфокусировано на защите прав и свобод человека и гражданина. В числе полномочий полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, очерченных в Указе Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, отражено его право направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан. На практике данное правомочие реализуется через сеть общественных приёмных, учреждаемых полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе. Следует отметить, что адресация жалоб и обращений высшему должностному лицу субъекта - не единственное направление взаимодействия общественных приёмных полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с высшим должностным лицом субъекта. Взаимодействие осуществляется и в других сферах правозащитной деятельности.

Несмотря на чрезвычайную важность и эффективность деятельности общественных приёмных полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, приходится с сожалением констатировать, что, их правовой статус до сих пор не урегулирован в едином нормативно-правовом акте федерального уровня. По нашему мнению, функцию полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе по организации общественных приёмных, приема населения, рассмотрения писем, жалоб и обращения граждан целесообразно прописать в Положении «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Ведущим направлением деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является реализация его контрольных полномочий. Контроль является и целью создания этого института, и основной задачей, и функцией. Специфика взаимной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта в сфере контроля заключается в том, что последнее, с одной стороны, способствует реализации некоторых контрольных полномочий полномочного представителя на уровне региона, с другой - само является подконтрольным объектом. Примеры участия высшего должностного лица субъекта в реализации контрольных полномочий полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе можно найти в региональной практике. Как показывает анализ, высшее должностное лицо обеспечивает подготовку и проведение проверок деятельности органов исполнительной власти полномочным представителем. Вместе с тем к его функциям относится и организация мероприятий по устранению недостатков, выявленных в ходе осуществления контроля.

Высшее должностное лицо выступает объектом контрольной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в результате осуществления функций, установленных Указом Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Таким образом, характер совместной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации зависит от реализуемого ими направления и варьируется от рекомендаций и предложений в адрес руководителя региональных органов исполнительной власти (региональная кадровая политика, организация системы и структуры органов исполнительной власти субъекта, региональное правотворчество, отдельные аспекты правозащитной деятельности) до координационных действий со стороны полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (сфера контроля и ответственности).