Понятия, виды и признаки правовых актов управления

§2.2 Классификация  правовых актов управления

Правовые акты управления могут быть классифицированы по различным  критериям. По юридическим свойствам  различают нормативные и индивидуальные (административные) правовые акты управления.

Нормативным правовым актом называется акт, содержащий юридические нормы. Следовательно, его сущность предопределяется юридическими свойствами правовой нормы, ее особыми регулятивными свойствами. Отсюда вытекают особое и многогранное значения нормативных правовых актов в регулировании общественных отношений в различных сферах, ибо могут содержать нормы различных, а не только административного, отраслей права.

В частности, нормативным  актам принадлежит важная роль в  организации и, особенно в непосредственном практическом осуществлении государственного управления.

С их помощью конкретизируется или устанавливается административно-правовое положение субъектов управленческих отношений, регламентируются взаимоотношения  между ними. Они выступают правовой основой для возникновения, изменения  или прекращения административно-правовых отношений и т. д.

Индивидуальные  административные акты являются актами 
применения правовых норм. Сами они не содержат таких норм, представляют собой персонифицированные, принимаемые по конкретным вопросам, правовые предписания. Такие акты принимаются на основе общих правил, содержащихся в нормативных актах, и влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношений. В этом смысле они — разновидность юридических фактов.

Индивидуальные акты в  большей степени, чем нормативные, отвечают требованиям оперативного управления, но их использование не должно вести к необоснованному  администрированию.

Примером нормативных  правовых актов являются правила  приема в вузы, а индивидуального  акта — приказ о зачислении конкретного  лица в вуз.

Юридическую природу нормативного правового акта определяет наличие  в нем правовых норм, обязательных для исполнения прежде всего теми, на кого распространяется их действие, а не его адресат[6], который может быть конкретным — индивидуальным, например, законы и положения об отдельных органах исполнительной власти имеют соответствующего конкретного (индивидуального) адресата, всегда являются нормативными правовыми актами. Поэтому следует признать ошибочными, хотя и редко встречающимися случаи, когда к нормативным не относятся правовые акты, содержащие нормы права, на том основании, что они адресованы индивидуальному субъекту[7].

По форме правовые акты могут быть устными и письменными. В основном правовые акты управления имеют письменную форму, а устную форму имеют в редких, предусмотренных нормами права, особых случаях, нуждающихся в немедленной реакции на ситуацию, на поведение гражданина, деятельность организации (устные приказы военачальников, других должностных лиц подчиненным, действующим в чрезвычайных ситуациях). Но такие случаи должны быть специально оговорены в нормативных правовых актах. Кроме того, акты коллегиальных органов могут быть только письменными.

Письменный акт  — это служебный документ, признаваемый правовым актом управления.

Под письменной формой акта понимается прежде всего его наименование, а также реквизиты, указывающие, по какому вопросу, кем, когда принят акт, место его принятия. Иногда предусматриваются  реквизиты, выражающие требования к  его содержанию (например, реквизиты  постановления до делу об административном правонарушении — ст. 29.10 КоАП РФ).

Наименования правовых актов  с точки зрения их форм установлены  нормативными правовыми актами.     

Актами Правительства  РФ являются постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений  Правительства РФ, а по оперативным  и другим текущим вопросам, не имеющие  нормативного характеpа,— в форме  распоряжений.  .

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г, (в ред. от 11 февраля 1999 г..) "О6 утверждении  правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" указанные в нем органы издают акты в виде, постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Перечни форм правовых актов, в которых они могут издаваться каждым органом исполнительной власти, часто не совпадают. Все они издают акты в виде приказов, инструкций, а  некоторые из них издают акты иных наименований. Например, Минздрав России издает постановления, в частности, по санитарно-эпидемиологическим вопросам.

По ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) органов государственной: власти субъектов  РФ" высшие должностные лица субъектов  РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ издают указы (постановления), распоряжения (ст. 22). Правовые формы актов управления иных органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются их конституциями, уставами, законами и нормативными правовыми актами, устанавливающими правовое положение этих органов.

В действительности высшие должностные лица субъектов РФ издают указы (президенты), постановления и  распоряжения, высший орган исполнительной власти субъекта РФ - издает постановления  и распоряжения, а иные его органы — обычно приказы и инструкции.

Необходимо подчеркнуть, что независимо от конкретного наименования нормативные правовые акты могут  издавать не все органы управления. Так, постановление Правительства  РФ от 13 августа 1997 г. содержит прямой запрет структурным подразделениям, территориальным  органам федеральных органов  исполнительной власти, издавать нормативные  правовые акты. 

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 нормативные правовые акты издают федеральные министерства; индивидуальные правовые акты — федеральные  службы, федеральные агентства.

Особой разновидностью правовых актов управления являются совместные акты, которые принимаются как федеральными органами исполнительной власти, так и органами субъектов РФ. Это легитимная форма взаимодействия (сотрудничества) таких органов. Формами совместных актов обычно являются приказы или инструкции. Другие государственные органы (их должностные лица), т. е. формально не отнесенные к органам исполнительной власти, издают правовые акты в формах, предусмотренных в актах, устанавливающих их правовое положение. Обычно это приказы, распоряжения ненормативного характера.

Помимо органов государственного управления правовые акты управления издаются также органами местного самоуправления, наименование которых определяется уставом муниципального образования. Данное право органов местного самоуправления, являющихся, как известно, субъектами публичной власти, предусмотрено  в ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ".

Специфические формы правовых актов представляют собой учредительные документы — уставы (положения) государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Как известно, правовой статус юридических лиц, которыми являются и указанные предприятия и учреждения, устанавливается законами и учредительными документами. В литературе иногда все такие документы без достаточных юридических оснований характеризуются как сделки. Учредительные документы государственных и муниципальных юридических лиц утверждаются государственными и муниципальными органами в одностороннем властном порядке, их юридическое содержание не является результатом какого-либо соглашения. Сомнительна также однозначная характеристика юридической, природы учредительных документов негосударственных коммерческих юридических лиц: учредительных договоров и уставов хозяйственных обществ, производственных кооперативов. Коллективная воля, выраженная при утверждении устава общества, кооператива, отличается от воли стороны сделки. Однако этот вопрос нуждается в изучении. Со значительной долей уверенности можно назвать сделкой договор простои* товарищества, но оно не является юридическим лицом.

В системе правовых актов  важное место занимают локальные правовые акты. Ими признаются акты, издаваемые органами, должностными лицами предприятий, учреждений, организаций и регулирующие здесь внутренние общественное отношения. Такого рода акты нередко содержат и нормы административного права по вопросам их охраны, общественной безопасности, гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и др.

§2.3 Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления. Действие правовых актов управления. Утрата силы правовыми  актами управления

Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов  управления

Правовой акт порождает  предусмотренные им правовые последствия  с момента его вступления в  силу. Именно этот момент является началом  действия правового акта управления, хотя по своему существу понятия "вступление в силу" и "действие" являются не совпадающими понятиями. Акт может  действовать во времени, пространстве, по кругу лиц. и т. д., сохраняя одну и. ту же юридическую силу. 

Вступление правового  акта управления в силу регламентируется нормативными правовыми актами, которыми предусматривается необходимость  его предварительной регистрации, официального опубликования в установленном  порядке. Этим вопросам посвящены Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке  опубликования и вступления в  силу актов Президента РФ, Правительства  РФ и нормативных правовых актов  федеральных органов исполнительной власти", "Правила подготовки нормативных  правовых актов федеральных органов  исполнительной власти и их государственной  регистрации", утв. постановлением Правительства  РФ от 13 августа 1997 г. (с послед, изменениями), ст. 23 ФКЗ "О Правительстве РФ". Они приняты в соответствии с  Конституцией РФ, установившей, что  любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и  обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего  сведения (ст. 150).

Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение  десяти дней после дня их подписания в Собрании законодательства РФ и "Российской газете".

Акты Правительства РФ подписываются его Председателем. Датой Их официального опубликования  считается дата первой публикации текста акта в одном из официальных изданий  РФ. Постановления Правительства  РФ подлежат официальному опубликованию  не позднее пятнадцати дней со дня  их принятия, а при необходимости  немедленного широкого их обнародования  доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления Правительства  РФ, затрагивающие права, свободы  и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.

Официальному опубликованию  нормативных правовых актов, иных федеральных  органов исполнительной власти и  определенных ведомств (Центрального банка, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального  страхования, Государственной хлебной  инспекции при Правительстве  РФ) должна предшествовать их государственная  регистрация в Минюсте России. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические  и иные права, свободы и обязанности  граждан РФ, иностранных граждан  и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции  РФ и иных законодательных актах  РФ; механизм реализации прав, свобод и  обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций: типовые, примерные  положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающих  правовой статус организаций, выполняющих  в соответствии с законодательством  РФ отдельные наиболее важные государственные  функции; в) имеющие межведомственных характер, т. е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных  органов исполнительной власти и  (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти,' утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивщих ) нормативный правовой акт.

Указанные нормативные правовые акты, прошедшие регистрацию, подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и в Бюллетене нормативных  актов федеральных органов исполнительной власти в течение десяти дней после  дня их регистрации. Нормативные  правовые акты, не прошедшие государственную  регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном  порядке, дав влекут правовых последствий  как не вступившие в силу. Следовательно, они не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих  отношений, применения санкций к  гражданам, должностным лицам и  организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешений споров.

Не подлежат официальному опубликованию нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера:

Обычно с учетом официального опубликования решается вопрос о  моменте вступления их в силу, т.е. о начале их действия. По общему правилу, вступают в силу: .

а)       акты Президента РФ (указы и распоряжения), имеющие 
нормативный характер - по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования;

б)      постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, — не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ и его распоряжения вступают в силу со дня их подписания;

в)      нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, — по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

Иной порядок вступления в силу нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных  органов исполнительной власти может  быть установлен самими актами.

Порядок официального опубликования  и вступления в силу правовых актов  управления субъектов РФ устанавливается  самими субъектами РФ с соблюдением  Конституции РФ и федерального законодательства.

Действие правового  акта управления

Как уже отмечено, вступление правового акта в силу означает начало его действия. Его предписания  становятся обязательными для тех, на кого распространяется его действие. Его соблюдение, а в установленных  случаях и применение являются обязательными  для государственных органов  и физических лиц до тех пор; пока он не отменен или не изменен в  законном порядке.

Однако действие правового акта определяется не только его обязательным характером, но и пространственными и временными пределами.