Понятия, виды и признаки правовых актов управления

б)      правовые акты, охраняемые мерами административной ответственности. В данном случае необходимо учитывать следующие 
особенности самих актов такого рода.

Во-первых, в них формулируются  общеобязательные правила поведения  в сфере государственного управления по специальным вопросам, определяемым федеральным законодательством. В  настоящее время перечень вопросов, по которым могут устанавливаться  подобные правила, содержится в КоАП РФ. Например, это правила по стандартизации и качеству продукции; учета и  статистики; безопасности движения и  пользования транспортными средствами; воинского учета; пограничного режима и т.п.

Во-вторых, действие таких  правил распространяется как на физических, так и на юридических лиц, независимо от их ведомственной подчиненности  и формы собственности т.е на третьих лиц. Такого рода правовые акты относятся к числу нормативных; их обычно называют актами с административной санкцией. Право на их издание принадлежит органами исполнительной власти общей компетенции (правительства, администрации). Устанавливается же административная ответственность за нарушение данной группы правовых актов управления, как правило, органами законодательной власти.

В настоящее время предполагается, что ведению РФ будет подлежать  установление административной ответственности  по вопросам, имеющим общефедеральное  значение, в том числе за нарушение  правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативнымиправовыми  актами. Вне пределов ведения РФ ее субъекты будут осуществлять собственное  правовое регулирование в этой сфере.

Следует обратить внимание на тот факт, что сейчас представительным органом местного самоуправления дано право устанавливать общеобязательные правила, по существу, по всем основным вопросам их компетенции, т.е. их полномочия такого рода определены значительно  более широко и четко по сравнению  с аналогичными полномочиями, например федеральных органов исполнительной власти.

Возвращаясь к видам правовых актов управления, необходимо учитывать, что издание их индивидуализировано. Это означает, что они издаются исполнительными органами в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможности  издания совместных правовых актов  двух или более исполнительных органов (должностных лиц). Это, например, совместные приказы федеральных министерств  и ведомств, глав администраций и  т.д. Например, Правительство РФ совместно  с правительствами республик, входящих в состав Федерации, определяет степень  и порядок участия в выполнении федеральных программ заинтересованных сторон. В рамках ст. 72 Конституции  РФ открывается широкая возможность  для принятия совместных решений  исполнительными органами России и  такими же органами субъектов РФ.

Правовые акты управления классифицируют также и по их установленному наименованию. В соответствии с действующими административно-правовыми нормами  каждый вид исполнительных органов  вправе издавать правовые акты определенного  наименования. В настоящее время  используются следующие наименования правовых актов управления:

а)       указы и распоряжения Президента РФ (по вопросам организации и функционирования системы исполнительной власти);

б)      постановления и распоряжения Правительства РФ;

в)      постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции (положения) федеральных органов исполнительной власти;

г)       постановления и распоряжения правительств республик, входящих в состав РФ;

д) постановления и распоряжения глав администраций других субъектов  РФ.

Как правило, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения  являются нормативными актами управления.

Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм  не допускается.

Административный  договор

Термин "административный договор" не употребляется в нормативных  правых актах. Он — продукт теории административного права. В специальной  литературе выделение административного  договора в виде самостоятельной  формы государственного управления обсуждается давно и многими  авторами. Здесь сформировалось два  взгляда:

а) наличие таких договоров  ставится под сомнение, ибо договорные связи не могут возникнуть между  субъектами управленческих отношений. В концептуальном плане убедительность этого возражения подтверждает достаточно распространенное применение публичных  договоров в конституционном  праве; производными от них могут  рассматриваться некоторые договорные связи (соглашения), возникающие в  управленческой сфере; б)административные договоры возможны, перспективны, уже  предусматриваются нормативными правовыми  актами и используются в управленческой практике. Данная точка зрения представляется конструктивной, опирающейся на большой  научный и практический потенциал. Однако сущность административного  договора, его признаки и разновидности  до сих пор остаются актуальными  научными проблемами. Мнения сторонников  этой точки зрения расходятся по многим, в том числе ключевым, вопросам теории административного договора. Была предпринята необоснованная попытка  решить эту проблему путем механического  отнесения к административным договорам, прямо признанным законодательством  гражданско-правовым договорам (например, перевозки пассажиров городским  транспортом, подрядных договоров  на выполнение строительных работ). Среди  прочих аспектов в ранг дискуссионных  возведено предложение о замене термина "договор" термином "соглашение", будто бы точнее выражающим связи  между субъектами горизонтальных управленческих отношений. Однако в филологическом и, как правило, в юридическом  значении указанных терминов нет  принципиальных различий: договор —  соглашение, соглашение — договор: такое соотношение между этими  понятиями юридически отражено в  гражданском и трудовом законодательстве; его следует признать по своему смысловому значению инвариантным, однозначным  для всех отраслей права, если иное специально не оговорено в законе. Но в таком случае различие между  договором и соглашением будет  юридическим, условным, а признаки их формального разграничения должны быть обязательно закреплены в нормативных  правовых: актах компетентных органов  государственной власти. Попытка  такого подхода к решению подобного  вопроса отражена в ФЗ от 4 июня 1999г. "О принципах и порядке разграничения  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов РФ". В нем  договор признан правовой формой разграничения предметов ведения  и полномочий между указанными органами; соглашение — правовой формой передачи органами исполнительной власти этих уровней друг другу осуществления  части своих полномочий. Имеется  немал    о свидетельств того, что связи договорного типа встречались ранее, немало их примеров в современной государственно-управленческой практике. Иными словами, административные договоры — реальность, более того, имеются социально-экономические и государственные предпосылки для расширения использования их в управленческой деятельности.

Не только не исключено, а, напротив, более реально, что подобными  договорами либо обладающими их признаками будут оформляться функции федеральных  агентств по оказанию государственных  услуг.

Административный договор  не является и не может быть аналогом гражданского или трудового договора, несмотря на то, что их участниками  могут быть одни и те же субъекты. Административный договор отличается от указанных договоров совокупностью  следующих наиболее существенных признаков:

а)       административный договор (соглашение) — это правовая 
форма организации осуществления принятых на себя его сторонами задач, функций, полномочий, направленная на        достижение 
определенных хозяйственных, социально-культурных, организационных и иных результатов. Вне сферы его применения находятся эквивалентно-возмездные имущественные и трудовые отношения, регулируемые соответственно гражданским и трудовым правом. Его главная цель-обеспечение удовлетворения публичного интереса либо сочетаемого с ним частного интереса (например, договор охраны квартиры гражданина с органом внутренних дел);

б)      субъектами наиболее типичного варианта административного договора являются органы исполнительной власти и органы местного самоуправления например, соглашение федерального органа исполнительной власти с аналогичным органом субъекта РФ о передаче ему осуществления части полномочий). Однако его субъектами могут быть не только управленческие структуры, но и коммерческие и некоммерческие организации. Например, в спонсорских отношениях спонсор может предусмотреть достижение определенного результата, условия и порядок использования предоставляемых им денежных средств либо материально-технических ресурсов. Известны соглашения между компетентными органами (должностными лицами ряда субъектов РФ с РАО ЕЭС о реформировании энергетических систем, администрацией Кемеровской области, с РАО "Российские железные дороги". Это значит, что административным договором могут с оформляться не только горизонтальные управленческие (хотя это главная сфера его применения), но и другие отношения организационного характера, не являющиеся управленческими в прямом смысле этого слова;

в)      административный договор является правовой формой реализации его участниками лишь их административной правосубъектности. Соглашения с участием органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в которых они выступают как носители специальной гражданской либо трудовой правоспособности, являются не административными, а, соответственно, гражданскими и трудовыми договорами;

г)       административный договор может заключаться между субъектами, находящимися не только на "равном", но и не на "равных"        правовых уровнях, в том числе и выполняющих одинаковые профильные управленческие задачи, иными словами, между вышестоящим и нижестоящими органами, как входящими, так и не входящими в его единую систему (например, федеральным органом "исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ. Принципиально и безусловно лишь то, что административный договор возникает на добровольной основе и стороны данного договора юридически равноправны. Он не может быть 
юридической формой подмены слабой стороны более сильной. Фактически такая неправомерная ситуация может возникнуть особенно в случаях, когда затрагивается сфера совместного ведения РФ и ее субъектов либо исключительно ведения субъектов РФ, например, при осуществлении реформирования образования в стране.

Однако если юридическим "стержнем" соглашения предусматривается  властное подчинение одной стороны  другой в процессе его осуществления, то оно не может быть признано договором. Подобного рода соглашения нельзя исключать; они могут быть целесообразны  для концентрации усилий на выполнении определенных задач, но лишь как специфическая  форма взаимодействия юридически неравноправных субъектов;

д)      субъект управления заключает административный договор в пределах и в порядке реализации своей компетенции и преследует цель выполнения задач, входящих в сферу его управленческой деятельности. Содержание административного договора должно быть ориентировано на обеспечение прежде всего публичного интереса;

е)       административный договор от имени органа исполнительной власти и местного самоуправления подписывает уполномоченное должностное лицо в порядке реализации предоставленной ему компетенции. В установленных случаях его проект подлежит обязательному предварительному рассмотрению и одобрению;

ж)      административный договор выполняет своего рода трансмиссионную функцию, может служить предпосылкой заключения договоров, как однотипных с ним, так и гражданско-правовых. Например, спонсорское финансирование строительство какого-либо хозяйственного либо иного объекта одного субъекта РФ на территории другого заинтересованного субъекта РФ по согласованию с его администрацией может повлечь за собой заключение договоров подряда и др.;

з) споры, возникающие из административных договоров, разрешаются  путем переговоров заинтересованных сторон, использования согласительных процедур, а в случае не достижения согласия — судом.

В настоящее время к  разновидностям административного  договора можно отнести следующие  типы соглашений, контрактов.

Ряд признаков, характерных  для административного договора, закреплен в ФЗ "О принципах  и порядке разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов  РФ". Хотя этот закон различает  понятия "договор" и "соглашение", признавая их формами решения  разных вопросов, но, по существу, закрепляет также их общие основные признаки.

Как уже сказано, соглашение — правовая форма передачи осуществления  части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и, наоборот, органами исполнительной власти субъектов РФ аналогичным федеральным органам.

Следовательно, сторонами  соглашения являются соответствующие  органы исполнительной власти; его  предмет — передача осуществления  части полномочий. К другим условиям относятся условия и порядок  передачи осуществления части полномочий; материальная и финансовая основы осуществления  их; формы взаимодействия и сотрудничества сторон при исполнении положений  соглашения; иные вопросы, связанные  с его исполнением. Соглашение может  предусматривать ответственность  за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, возможность его одностороннего расторжения и возмещения ущерба, причиненного неисполнением или  ненадлежащим его исполнением.

Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ. Одобренный Правительством РФ проект соглашения подписывается руководителем  федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ. Формами административного  договора являются также контракты, заключаемые при поступлении  на государственную службу, замещении  должностей руководите     лей унитарных предприятий.

Практикуются организационные  соглашения между органами государственного управления и хозяйствующими субъектами о совместных мероприятиях, направленных на решение хозяйственных, социально-культурных задач, например, соглашения субъектов  РФ с неподчиненными предприятиями  транспорта о совершенствовании  транспортного обслуживания их населения, а также предприятий и учреждений.

Получают распространение  организационные соглашения между  субъектами в лице их уполномоченных органов управления о сотрудничестве в тех или иных областях, например, о проведении ярмарок, дней культуры и т. д.

Соглашениями договорного  типа могут оформляться отношения  между государственными органами и  муниципальными образованиями. Они  вполне совместимы с принципами местного самоуправления и могут способствовать его реальному осуществлению.

Заключение контрактов предусматривается  законодательством при замещении  государственных должностей государственной  службы. Элементы трудового и административного  договоров совмещаются в контрактах, заключаемых при замещении должностей руководителей унитарных предприятий.

Особую разновидность  контрактов представляют собой государственные  контракты. Государственный контракт — своеобразная форма реализации государственных заказов, применяемых  в различных отраслях и сферах. Государственные контракты как  правовые формы реализации государственных  заказов имеют ту особенность, что  сочетают в себе элементы административно-правового  и гражданско-правового договоров. Главные особенности такого контракта  в том, что это государственный  контракт - так он определяется в  законах; одной из его сторон является государство в лице его уполномоченного  органа — предприятия, учреждения; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и  не преследует лишь коммерческие цели; государственный; заказчик выступает  обязанной стороной; заказчик имеет  права по отношению к исполнителю  заказа и несет перед ним обязанности, предусмотренные законом; в установленных  законом случаях его заключение обязательно как для государственного заказчика, так и для поставщика товаров, работ, услуг — исполнителя  заказа.