Понятия, виды и признаки правовых актов управления

Реестры, регистрационные  книги, журналы утверждаются уполномоченными  государственными органами, определяющими  порядок их ведения, требования к  их форме и содержанию, и содержат, в том числе требования к их форме и содержанию, условия хранения. Сведения в них вносят на основании  правовых актов и выдаются заинтересованным лицам в установленных случаях  и порядке.

Однако известны государственные  реестры, представляющие собой своеобразные нормативно правовые акты, например, Реестр государственных должностей государственной  службы, имеющие нормы относительно количества и видов должностей, обязательные для соответствующих органов.

Правовые акты надо отличать от не служебных документов, имеющих  юридическое значение, удостоверяющих личность, уровень образования и  т.д. (паспорта, диплома об образовании, водительского удостоверения). Такого рода документы выдаются на основании  правовых актов, издаваемых уполномоченными  должностными лицами.

Условия законности и эффективности  правовых актов органов управления.

На мой взгляд, условия  законности правового акта управления включает в себя соблюдение требований, относящихся к порядку его  издания, форме и юридическому содержанию. Они могут быть подразделены на общие  и специальные.

Общие требования:

1)правовой акт управления  может быть издан лишь уполномоченным  на то органом управления или  должностным лицом. Например, территориальные  органы федеральных органов исполнительной  власти не в праве издавать  нормативно правовые акты;

2)правовой акт управления  должен быть издан органом  управления или должностным лицом  лишь в пределах его компетенции  как с точки зрения предмета  ведения, так и объема полномочий. Например, Таможенный комитет России  не вправе издавать нормативно  правовые акты, устанавливающие  административную ответственность  за их нарушение;

3)правовой акт подлежит  изданию не только уполномоченным  органом, но и в установленном  порядке.

Порядок принятия актов Правительства  РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ. Он установлен Регламентом деятельности Правительства  РФ. Порядок принятия правовых актов  федеральных органов исполнительной власти, в том числе их подготовки, подписания, регистрации, опубликования  и т.д., устанавливается федеральными законами (см., например, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и др.), указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, положениями о каждом из них;

4)органы управления или  должностное лицо принимают правовой  акт только в предусмотренной  для него форме. Так, федеральным  органам исполнительной власти  запрещено издавать правовые  акты в виде писем и телеграмм;

5)правовой акт управления  должен быть законным по содержанию. Это означает, что он не только  формально, но и по своему  юридическому содержанию должен  соответствовать целям закона, подзаконным  актам большой юридической силы. При несоблюдение данного требования  подлежит применению закона либо  акт большей юридической силы.

Специальные требования законности предполагают его принятие:

а) с соблюдением установленных  сроков, например, Правительство РФ должно принимать ежегодно постановления  об утверждении квот иностранных  граждан, приглашаемых в РФ на работу; постановление о применение административного  наказания может быть вынесено лишь в сроки, предусмотренные ст. 4.5 Кодекс административных правонарушений Российской Федерации (далее КоАП РФ);

б) с согласия уполномоченного  государственного органа, например, антимонопольного органа о реорганизации государственных  унитарных предприятий в форме  слияния или присоединения;

в) совместно двумя или  более органами в случаях прямо  предусмотренных правовыми актами уполномоченных органов;

г) с соблюдением реквизитов к содержанию, например, постановления  административного наказания;

д.) при наличии необходимого экспертного заключения о соответствии акта установленным требованиям. Так, в соответствием с ФЗ от 23 ноября 1995г. ²Об экологической экспертизе²[3]подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, в частности, проекты правовых актов РФ , реализация которых может привести к негативным воздействия на окружающую природную среду.

Условия эффективности  правовых актов управления объединяют различные по своему характеру требования к их изданию и формальному  содержанию.

1. Правовой акт должен  быть своевременным, т.е. в наибольшей  степени соответствовать потребностям  политического и социально-экономического  развития страны, ориентированным  на обеспечение его прогрессивных  тенденций. Запоздалый акт не  только бесполезен, но и может  оказать на них негативное  влияние, а в лучшем случае  оказаться данью бюрократизму, в  частности, профессиональной некомпетентности или волюнтаризму в управленческом процессе.

2. Непременным универсальным  условием эффективности правового  акта управления является его  всестороннее экономическое обосновании  в самом широком смысле слова:  финансовое, материально-техническое.  Его экономическая целесообразность  не должна определяться конъюнктурными  соображениями, а должна быть  рассчитана на оптимальный социально-экономический  результат, т.е. выражать стратегию  позитивного развития.

Недостаточная экономическая  обоснованность правового акта управления имеет своей оборотной его  неисполнение либо ненадлежащие исполнение, что, помимо всего прочего, дискредитирует исполнительную власть.

Широко распространенная в настоящее время в стране практика неисполнения правовых актов  всех уровней и различной юридической  силы вследствие их социально-экономической  необоснованности явилась одним  из оснований справедливой критики  государства за неэффективность  его деятельности.

3. Отдельную группу образуют  так называемые организационно-технические требования к правовым актам. Это весьма важные требования, которые необходимо выполнять в правотворческой деятельности, облегчающие надлежащую правоисполнительную и правоприменительную практику. Имеется в виду то, что правовой акт должен быть написан четким языком, грамотным, доступным для понимания, максимально кратким. Организационно-техническое оформление правового акта управления должно способствовать осуществление конкретного, оперативного и дифференцированного руководства.

ГЛАВА 2. КЛАССИФИКАЦИЯ И ВИД ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

 

§2.1 Виды правовых актов управления. Административный договор

 

Хочу сказать, что правовые акты управления могут классифицироваться по различным критериям, главным  из которых являются их юридические  свойства. В соответствии с ним  их можно подразделить на нормативные  и индивидуальные.

На мой взгляд, нормативные  акты управления в наибольшей степени  выражают регулятивную роль административного  права, так как содержат (устанавливают) административно-правовые нормы. Последние  в силу своих свойств представляют собой определенные правила должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанные на регулирование  однотипных общественных отношений, а  также на длительное применение (исполнение) и не имеющие персонифицированного, т.е. конкретного, адресата. Например, санитарно-гигиенические  правила, правила дорожного движения, правила лицензирования видов деятельности и т.п. распространяются на всех, кто  так или иначе совершает определенные действия (либо бездействия) в названных  областях.

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительней власти, поскольку именно в них находит  свое выражение подзаконное административное нормотворчество. Поэтому их справедливо характеризуют в качестве правоустановительных актов.

Я считаю, что роль нормативных  актов управления существенна и  выражается в следующем:

а)       обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений различного типа (свобода совести и вероисповеданий, образование, борьба с безработицей и т.п.);

б)      конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законодательных актах.

в)      определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, Правительством РФ утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации[4];

г)       проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, реформы жилищно-коммунального хозяйства и т.п.);

д)      определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Это положений о федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ и т.п.;

е)       определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.

ж)      формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений (например, взаимоотношения исполнительных органов различных субъектов РФ; взаимодействие исполнительных органов с общественными объединениями и т.п.);

з)       устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права в сфере государственного управления (например, чрезвычайное положение, въезд и выезд из страны, таможенные и валютные правила и т.п.);

и) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений (например, общественная безопасность, дисциплинарная и административная ответственность и т.п.).

Нормативные акты управления являются одним из источников административного  права, служат правовой основой для  возникновения конкретных административно-правовых отношений, во сами их непосредственно  не создают.

Нормативными актами решаются, таким образом, наиболее принципиальные вопросы реализации исполнительной власти. В частности, установлено, что  решениям Правительства РФ, имеющим  нормативный характер, отводится  приоритетное значение по сравнению  с решениями по оперативным и  другим текущим вопросам.

Нормативные акты исполнительных органов (должностных лиц) издаются ими в случаях и пределах, определяемых их компетенцией. Практически полномочиями по их изданию наделены органы исполнительной власти всех субъектов РФ. В специально предусмотренных административно-правовыми  нормами случаях нормативные  акты исполнительных органов межотраслевой  и отраслевой компетенции могут  быть юридически обязательными для  исполнения другими органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной подчиненности и  формы собственности. Так, приказы, постановления и инструкции Министерства здравоохранения РФ и социального  обеспечения по вопросам отнесенным к его компетенции, обязательны  для всех объектов независимо от их организационно-правовой формы[5]

Индивидуальные акты управления носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, являясь  по своей юридической сути распорядительными  актами. Это означает, что в них  всегда получают свое прямое выражение  конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. В этом их отличие от нормативных  актов управления.

Конкретность содержащихся в индивидуальных актах юридических  предписаний проявляется прежде всего в том, что ими решаются индивидуальные административные дела или конкретные вопросы, возникающие  в сфере государственного управления. Они персонифицированы, т.е. их адресатом  является конкретное лицо (лица). Они, наконец, служат юридическими фактами, вызывающими  возникновение, изменение либо прекращение  конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении того или иного лица на должность, постановление полномочного исполнительного  органа (должностного лица) о наложении  административного взыскания на лицо, виновное в совершении административного  правонарушения). Индивидуальные правовые акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, являясь важный средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно они обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права  и исполнительной власти.

Являясь актами применения административно-правовых норм, индивидуальные акты управления используются и для  реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, трудового).

Главное требование, предъявляемое  к индивидуальным актам управления, — их соответствие нормативным административным правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.

Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных  отношений, должны основываться на нормах Федерального закона «Об основах  государственной службы Российской Федерации».

Если в нормативных  актах управления формулируются  административно-правовые дозволения, запреты и предписания, то в индивидуальных актах они непосредственно применяются  к конкретным участникам управленческих отношений.

Помимо деления правовых актов управления на нормативные  и индивидуальные, возможна их классификация  и по иным критериям.

Так, в зависимости от способа охраны правовых актов от неисполнения или недобросовестного  исполнения можно выделить:

а)       правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности. К их числу относятся акты, выражающие дисциплинарную власть руководителя по отношению к подчиненным по 
службе работникам управленческого аппарата. Дисциплинарные взыскания налагаются исполнительным органом или должностным лицом, имеющим право назначать государственного служащего на должность;