Понятие административно-правовых форм

«В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум в составе Председателя его первых заместителей. Министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, Председателя Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом».¹⁰

Президиум Правительства образуется для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства. Его заседания проводятся по мере необходимости. Решения принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства. Правительство оставляет за собой право отмены любого решения Президиума Правительства.

Заседания Президиума назначаются Председателем Правительства, на которых рассматриваются любые вопросы, относящиеся к деятельности Правительства, в том числе - предварительно решения, за исключением тех, которые принимаются исключительно на заседаниях Правительства.

Для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач Правительством образуются координационные органы, именуемые комиссиями.

Комиссии могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляется Правительством.

Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «государственная» или «рабочая», с предоставлением им па этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.

Правительственные комиссии создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителем. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти члены правительственных комиссий принимают участие в их заседаниях без права замены.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений образуется Аппарат Правительства. Его возглавляет Руководитель аппарата - заместитель Председателя Правительства или федеральный министр.

Помимо изложенного, неправовые формы государственно-управленческой деятельности Правительства РФ также выражаются в непосредственном участии в законопроектной деятельности, включающую в себя подготовку проектов федеральных конституционных законов, иных федеральных законов. Она осуществляется в соответствии с принимаемыми программами и планами законопроектных работ, которые формируются Правительством РФ на основании предложений министерств и других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций РФ.

Как было сказано выше, каждый гражданин, не говоря о должностных лицах, должен иметь возможность ознакомиться со всеми необходимыми ему нормативными актами.

В соответствии с Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»¹¹

Акты Правительства подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после их подписания. Не публикуются акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства осуществляет Аппарат Правительства.

Таким образом, Правительство РФ для реализации своих конституционных полномочий осуществляет неправовые формы государственно-управленческой деятельности в виде: организации деятельности Правительства, посредством проведения заседаний; участия в законопроектной деятельности и т.п.

Таким образом, действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного или иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовые форм.

В значительно меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Субъектом управления предоставляется возможность самостоятельного их выбора, но при условии, что такого рода формы деятельности не выходят за рамки требований законности, а также соответствуют компетенции данного субъекта управления.

С учетом изложенного можно характеризовать наиболее распространенную классификацию форм управленческой деятельности, включающую как их основные, так и второстепенные варианты. В их числе называют:

а) издание правовых актов управления;

б) совершение действий юридического характера;

в) осуществление организационных действий;

2.3 Административный договор

Иная природа организационных действий. Их совершают государственные служащие -- административно-управленческие работники, в действиях которых практически выражается повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это -- оперативный персонал данного органа, за представителем каждого из которых закреплен соответствующий объем функций и полномочий. В определенной мере они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов. Поэтому эти их действия относятся к правовым формам, но далеко не во всех случаях к формам непосредственной реализации исполнительной власти. Как правило, их действия носят внутриаппаратный характер. Их можно рассматривать в качестве функциональных действий, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа для того, чтобы подготовить орган к реализации исполнительной власти. Они могут быть и следствием, вытекающим из осуществленной реализации исполнительной власти.

Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность, охватывающая как внешние, так и внутриаппаратные действия, может быть выражена в обеих формах.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (делопроизводство, моделирование, совещание и т.п. власть не выражают). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления. Однако в настоящее время актуальной все в большей степени является дискуссионная проблема о месте административно-правовых договоров в системе форм реализации исполнительной власти. Поэтому целесообразно специально рассмотреть вопрос об их характере и специфике.

К числу административно-правовых форм в последнее время часто относят управленческие связи различного рода, основанные на соглашениях с участием органов исполнительной власти. Обобщенно их характеризуют в качестве административно-правовых договоров, хотя действующему законодательству такой термин неизвестен. Концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока также отсутствует.

Тем не менее с чисто внешней стороны, действительно, в сфере государственно-управленческой деятельности некоторые связи между субъектами управления, между ними и общественными объединениями и гражданами производят впечатление договорных. В таком случае неизбежно возникает вопрос: в какой мере это новое явление соотносится с реализацией исполнительной власти, предполагающей императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, в то время как договорные связи исходят из юридического равенства их участников? Может быть, имеется в виду определенный вариант горизонтальности? Но если это так, то не следует забывать, что горизонтальные отношения не способны быть непосредственной формой реализации исполнительной власти.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности вносит существенные изменения в характер управленческих отношений, которые под воздействием перехода к рыночным категориям и совершенствования федерализма в известной мере эволюционируют с учетом расширения оперативной самостоятельности управляемых объектов. Все чаще для характеристики взаимоотношений между самими субъектами управления, т.е. исполнительными органами, используется термин «соглашение». Однако в буквальном смысле в подобных случаях еще не достигается то юридическое равенство сторон, которое характерно для гражданско-правовых отношений.

Характер договоров, которые могут быть обнаружены в сфере государственного управления, настолько различен, что не дает оснований для их единообразного истолкования: отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами процессов управления, а другие -- между несоподчиненными и т.д.

Поэтому требуется не просто констатация реальности административно-правовых договоров, а установление их подлинного места либо в системе административно-правовых отношений, либо в системе форм реализации исполнительной власти.

Иллюстрации так называемых административных договоров, как правило, отличаются своей весьма сомнительной определенностью. Чаще всего утверждается, что исполнительные органы заключают сделки, которые якобы служат одним из средств реализации ими управленческих задач и функций. В действительности же речь идет о типичных гражданско-правовых сделках (например, покупка инвентаря и оборудования, заключение договоров на предмет проведения исследовательских работ и т.п.). Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти такого рода соглашения не имеют, так как исполнительный орган здесь не выступает в качестве носителя и выразителя юридически-властных полномочий. Налицо -- чисто вспомогательное по отношению к основной управленческой деятельности соглашение, не влияющее на ее природу. Нет здесь и административно-правовых связей.

Из гражданско-правовых договоров могут возникать определенные последствия внешне административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), однако это не превращает возникающие отношения да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невозможно четко разграничить административно-правовые и гражданско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита, по охране органами внутренних дел народно-хозяйственных и культурных объектов и т.п. В то же время выявляется соотношение названных элементов, что свидетельствует о реальном проникновении административно-правовых начал в сферу действия норм смежных отраслей российского права. И это подтверждается практикой применения нормативного материала, например, о поставках продукции, о налогах, о предварительных договорах об условиях поступления на службу, на работу, о порядке использования и охраны природных ресурсов и т.п.

В приведенных и иных примерах налицо сочетание административно-правовых, гражданско-правовых, финансово-правовых, природоохранных элементов. И даже государственные контракты (договоры), государственные заказы -- не чисто административно-правовые договоры, а смешанные варианты правовых отношений, предусматривающие гражданско-правовую ответственность.

Так, Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г.1 предусматривает контрактную (договорную) основу заказов на поставку товаров и т.д. Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г.1 предполагает договорную основу заказов на закупку и поставку. ГК РФ также характеризует возникающие при этом отношения как договорные (ст. 525). Налицо преобладание гражданско-правовых позиций, хотя в договорах подобного типа и есть некоторые элементы административного характера (например, государственный заказчик, государственный контроль), но они не превращают данные договорные связи в административно-правовые.

Таким образом, договорные связи, даже если они развиваются в сфере государственного управления, не приобретают автоматически характер административно-правовых. Тем более они не выступают в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, например, наряду с изданием односторонних правовых актов управления. Такого рода договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому и не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления.

Тем не менее некоторые свидетельства, пока еще недостаточно категоричные, в пользу развития реальных договорных элементов административного типа найти можно. Под этим углом зрения прежде всего заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Очевидно, что исполнительные органы, будучи органами государственной власти, не исключены из договорного процесса по разграничению и передаче полномочий в рамках, например, предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и исполнительных, органов, а также предметы совместного ведения. В первом случае имеется в виду, например, управление федеральной собственностью, а во втором -- разграничение государственной собственности. По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное согласие (договорный элемент) республиканских органов. Особенностью такого рода отношений является то, что их административно-правовые аспекты сформулированы в рамках государственно-правовых отношений; реализуются же они в связях между конкретными органами исполнительной власти.

Примеры такого рода заслуживают большего внимания, поскольку в них административно-правовое начало выражается отчетливее, чем в отношениях смешанного типа (административно-гражданских, административно-трудовых, административно-финансовых и т.п.). Так, уже в Конституции РФ четко сформулировано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий; органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).

Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ от 17 декабря 1997 г. предусматривает, что на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации, что оно по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции страны, а также законодательству. Специально подчеркивается, что Правительство осуществляет переданные ему полномочия на основании соответствующих соглашений¹.