Понятие административно-правовых форм

Высокая мера нормативности актов Правительства отчетливо выражается в таких актах, как положения. В них содержатся определенный порядок деятельности организаций и учреждений, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Нередко утверждаются "правила", "порядок", вводящие устойчивый порядок с правилами для разных категорий субъектов права.

Акты Правительства составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои акты в соответствии с решениями федерального Правительства.

Таким образом, правовые формы Правительства РФ представлены ст. 115 Конституции РФ, согласно которой, Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и обеспечивает их выполнение.

Итак, форма управленческой деятельности может быть названа правовой только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. Именно в этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

2.2 Неправовые вспомогательные формы

Нередко наряду с ярко выраженными правовыми формами управленческой деятельности, к каковым прежде всего относятся акты исполнительных органов (должностных лиц), к их числу относят «совершение других юридически значимых действий». Конечно, нельзя все правовые управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. И действительно, во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают некоторые действия иного юридического характера.

Конституция РФ содержит около тридцати статей непосредственно связанных с Президентом РФ. Из этого следует, что объем полномочий Президента РФ достаточно обширный. Реализация данных полномочий требует создание специальных условий. Эту задачу решает Администрация Президента РФ.

По своей сущности Администрация представляет собой совокупность различного рода подразделений, назначение которых состоит в обеспечении деятельности Президента и создании условий для реализации, возложенных на него Конституцией РФ полномочий.⁶ В целях обеспечения деятельности Президента РФ Администрация осуществляет «общие» функции, предусмотренные положением об Администрации Президента РФ: организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; выпускает указы и распоряжения Президента РФ, подписанных Президентом РФ; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Совета Обороны РФ, совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, полномочных представителей Президента РФ и т.п.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Ему непосредственно подчиняются Руководитель Администрации, его первый заместитель и заместители, секретари Совета Безопасности РФ и Совета Обороны РФ, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, референты и советники Президента РФ. Указанные лица назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Функциональное руководство осуществляет Руководитель Администрации. По его поручению осуществляется координация деятельности полномочных представителей Президента, оперативное руководство самостоятельными подразделениями Администрации. В период временного отсутствия Руководителя Администрации его обязанности выполняет первый заместитель Руководителя Администрации.

В своей деятельности Администрация руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также Положением об Администрации РФ, утверждённым Указом Президента РФ от 2 октября 1996г.⁷

Как было сказано выше, принятие нормативных актов - основная и наиболее значимая правовая форма деятельности исполнительной власти. Подготовка таких актов, их издание и контроль за их выполнением, как я считаю, составляет обеспечительную деятельность и в совокупности образует неправовые формы деятельности.

Процесс подготовки указов и распоряжений Президента РФ осуществляется с помощью процедур, введенных специальными актами Президента, устанавливающих требованиями, от соблюдения которых зависят точность содержащихся в указах предписаний, охват регулируемых вопросов. Главные требования при подготовке актов - адекватность их содержания социальной обстановке, в которой они издаются и действуют, целям и задачам общественного развития, а также их соответствие актам более высокой юридической силы. А поскольку Президент является гарантом Конституции, указы и распоряжения Президента РФ должны быть эталоном, как по содержанию, так и по юридическо-техническому оформлению.

В отличие от федеральных законов в актах Президента реже приводятся определения использованных терминов. До времени издания акты Президента проходят менее сложную процедуру, чем та, которая предусмотрена Конституцией для принятия федеральных законов.

Таким образом, разрабатывать проект акта нужно так, чтобы не предполагать большую вероятность внесения в него изменений и дополнений. Частое изменение актов означает их недостаточную юридическую проработанность и отсутствие постоянства в правовом регулировании. Следует согласиться с Л.А. Окуньковым в том, что часть актов Президента издается поспешно, без должной проработки юридико-технического характера и выяснения их социально-экономических последствий для общества и государства.

Порядок опубликования и вступления в силу актов исполнительной власти имеет большое значение: каждый гражданин, не говоря о должностных лицах, должен иметь возможность ознакомиться со всеми необходимыми ему нормативными актами.

В связи с этим 23 мая 1996 г. был принят Указ Президента «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»⁸. Его цель -- приведение порядка опубликования и вступления в силу этих актов в соответствие с Конституцией

Итак, неправовые формы управленческой деятельности Президента РФ образуются деятельностью специальных подразделений Администрации Президента РФ, основная цель которых - обеспечение деятельности Президента РФ и создание условий для реализации его полномочий, возложенных на него Конституцией РФ.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Его деятельность направлена на организацию исполнения Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, международных договоров России; систематического контролем за их исполнением органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; принятие мер по устранению нарушений законодательства. Именно поэтому, она представляет интерес для исследования неправовых форм государственно-управленческой деятельности Правительства РФ.

В законодательстве о Правительстве РФ в значительной степени уделяется внимание организации его деятельности. Так в Федеральном Конституционном Законе РФ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. специально закреплены полномочия Председателя Правительства по организации его работы. Он возглавляет Правительство, определяет основные направления его деятельности, организует его работу; представляет Правительство в РФ и за ее пределами; ведет заседания Правительства; подписывает его акты и прочее.

Основной организационной формой деятельности Правительства РФ являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Заместитель Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. При невозможности личного участия информируется Председатель Правительства.⁹

Заседания Правительства проводятся, как правило, в определенный день, по утвержденному календарному плану. По мере необходимости возможно проведение внеочередных заседаний.

Подготовку соответствующих материалов для заседаний осуществляют руководители органов и организаций, которые несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляется не позднее, чем за 15 дней до даты, определенной планом. Вопросы, связанные с рассмотрением проектов актов Правительства, могут включаться в проект повестки дня очередного заседания по мере готовности соответствующих актов, но не позднее, чем за 3 дня до назначенной даты заседания.

Контроль за подготовкой актов, для рассмотрения на заседаниях Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства.

Представленные материалы проходят экспертизу, при необходимости дорабатываются представившими их органами и организациями, оформляются, после чего рассматриваются заместителями Председателя Правительства. Подготовленные к заседанию материалы рассылаются членам Правительства, а также руководителям органов и организаций, представивших данные материалы.

На каждое заседание Правительства разрабатывается повестка дня, утверждаемая непосредственно на заседании. Проект повестки дня формируется Руководителем Аппарата Правительства по согласованию с Заместителем Председателя Правительства и представляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позднее, чем за 5 дней до даты заседания рассылаются его участникам.

Состав лиц, приглашенных на заседание Правительства, определяется Руководителем Аппарата Правительства, по предложениям государственных органов и организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов. Все лица, участвующие в заседаниях Правительства, регистрируются Аппаратом Правительства.

Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. Руководит заседанием Председатель Правительства, при его отсутствии заседание проводит Заместитель Председателя Правительства. Возможно проведение заседания Правительства и его Президиума под председательством Президента РФ.

Рассмотрим более подробно порядок внесения проектов решений в Правительство. Проекты решений вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов Федерации. Подготовка и внесение проектов решений Правительства во исполнение законов, решений парламента, поручений Президента РФ поручается членам Правительства.

Проекты решений Правительства вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы, ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство прилагаются перечень разногласий и подлинники замечаний, подписанные соответствующими руководителями.

Проекты решений Правительства нормативного характера должны в обязательном порядке согласовываться с Минюстом РФ.

Предложения, требующие решения вопросов о бюджетных ассигнованиях или поставках продукции для государственных нужд, вносятся в процессе составления бюджета или формирования и размещения объемов поставок продукции для этих целей. После утверждения бюджета такие предложения могут рассматриваться при указании источников финансирования, наличии необходимых обоснований и согласовании с Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли и другими заинтересованными органами федеральных органов исполнительной власти

Отдел департамента Аппарата Правительства, которому поручена проработка внесенного проекта решения, проводит анализ и экспертизу проекта и обоснований к нему, редакторскую доработку текста, согласование с другими подразделениями Аппарата Правительства. К проекту решения Правительства прилагается справка, в которой кратко и четко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами.

Неурегулированные разногласия между министерствами и ведомствами, другими органами и организациями по проекту решения Правительства рассматриваются заместителем Председателя Правительства (вице-премьером) в соответствии с распределением обязанностей, он же принимает решение по этим разногласиям.

Решения на заседаниях Правительства принимаются, как правило, общим голосованием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В таком случае решения принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства.

При проведении закрытых заседаний Правительства (закрытого обсуждения отдельных вопросов) подготовка материалов, допуск на заседание, стенографирование, оформление протоколов и принимаемых решений осуществляется с соблюдением установленных правил работы с секретными документами и режима секретности. Видеоаккустическая запись закрытых заседаний не проводится.

Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом, составляемым в суточный срок Аппаратом Правительства, и подписывается председательствовавшим на заседании. На протоколах заседаний и выписках из них проставляется памятка «Для служебного пользования», а на секретных - соответствующий гриф секретности. Затем данные документы рассылаются членам Правительства, а также государственным органам, организациям и должностным лицам по списку, утверждаемому Руководителем Аппарата Правительства.

Контроль за исполнением данных поручений осуществляет Аппарат Правительства.