Понятие административно-правовых форм

Эта специфика и значимость материально-технических операций, их взаимосвязанность с остальными формами, о которых уже частично шла речь, не всегда должным образом оцениваются в литературе, а в некоторых учебных изданиях по административному праву выполнение материально-технических операций даже не упоминается. Характеризуя в целом выполнение материально-технических операций, необходимо назвать такие важные элементы, как учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных и информационных данных, стенографические, машинописные и иные работы и действия, служащие в совокупности важной и необходимой формой, дополняющей, развивающей, подготавливающей реализацию иных форм управленческой деятельности.

Природа внутриорганизационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие - административно-управленческие работники, в действиях которых находят своё практическое выражение повседневной работы, возложенное на данный исполнительный орган. Это - специалисты, исполнители, функционеры, и т. д. Оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возлагающего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определённом объёме они совершают юридически значимые действия, но не облечённые в форму правовых актов управления. Поэтому их деятельность может быть отнесена к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях - к формам реализации исполнительной власти.

Следовательно, неправомерно обозначать всё многообразие подобного рода управленческих действий как организационные. Предпочтительней характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутриаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определённого должностного лица.

Относительно организационно-технических и материально-технических операций (действий) следует иметь ввиду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиции, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения - неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал.

Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в нормативных документах, посвященных регламенту работы данного субъекта, организации делопроизводства.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной функций исполнительной власти. Они вызывают наиболее существенные юридические последствия, а потому их регламентация является важнейшим условием обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

 

ГЛАВА II. Виды административно-правовых форм

 

2.1 Административно-правовые формы

 

Наиболее распространенным и обоснованным является подразделение административно-правовых форм на правовые и неправовые. Как правило, различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за тобой четко выраженные юридические последствия (например, издание акта о назначении лица на государственную должность, составление протокола об административном правонарушении и т.п.). В этом проявляется их роль в реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий.

Правовые формы всегда влекут ха собой чётко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идёт о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечёт за собой наступление определённых правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т. е. формами реализации исполнительной власти, составляющих её содержание юридически-властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут.

Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.).

По мнению Четверикова В.С. исполнительно-распорядительная деятельность, по существу, есть реализация функций государственного управления, по предметам ведения и в пределах своей компетенции. Правовые формы, в свою очередь, выражаются в принятии нормативных актов и издании индивидуальных актов. Именно в них проявляется односторонний государственно-властный характер, так как разработка и принятие таких нормативно-правовых актов обуславливает возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения.

Наиболее важными признаками актов Президента РФ являются:⁴

а) высокое место этих актов в правовой системе;

б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;

в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ;

г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам;

е) нормативное многоообразие актов ввиду сочетания в них, общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Полномочия Президента РФ издавать указы определяются, прежде всего, конституционными нормами. Из 137 статей Конституции РФ непосредственно с Президентом РФ связаны около тридцати.

Круг вопросов, по которым могут издаваться президентские указы, во многом зависит от конституционнного закрепления статуса Президента РФ. Статус Президента РФ определяется ст. 80 Конституции РФ. В соответствии с ней Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики.

Конституция РФ прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного и чрезвычайного положения). В настоящее время решению этой проблемы посвящено распоряжение Президента РФ № 85-рп. В соответствии с ним при подготовке проектов актов Президента РФ следует исходить из того, что решения Президента РФ нормативного характера, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоение специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента РФ. Исходя из этого, посредством издания указов должны осуществляться следующие конституционные полномочия Президента РФ:

назначение Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 83);

принятие решения об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83);

назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п. «д» ст. 83);

утверждение военной доктрины РФ (п. «з» ст. 83);

назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ (п. «л» ст. 83);

назначение выборов Государственной Думы (п. «а» ст. 84);

роспуск Государственной Думы (п. «б» ст. 84, ч.4 ст. 117);

назначение референдума (п. «в» ст. 84);

приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 85);

введение чрезвычайного положения (ч.2 ст. 87, п. «б» ст. 102);

введении военного положения (ст. 88, п. «в» ст. 102);

решение вопросов гражданства РФ и предоставлении политического убежища (п. «а» ст. 89);

награждение государственными наградами РФ, присвоение почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий (п. «б» ст. 89);

осуществление помилования (п. «в» ст. 89);

отмена постановлений и распоряжений Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Правительства РФ (ч.3 ст. 115).

Необходимо отметить, что перечисленные полномочия прямо закреплены Конституцией РФ за Президентом РФ. Вместе с тем Президент РФ может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ, федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации - указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Как и другие правовые акты, акты Президента находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет то, что "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Оно ориентирует правотворчество Президента РФ на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы.

Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой. Именно поэтому Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, в пункте 3 ст. 115 Конституции РФ сказано, что Президенту РФ предоставляется право отменять акты Правительства в случаях их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.⁵

Акты Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и их должностными лицами, российскими и иностранными гражданами. Лицами без гражданства, находящимися на территории РФ, объединениями организаций и граждан.

Таким образом, издание указов и распоряжений позволяет осуществлять конституционные полномочия Президента РФ.

В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения - ненормативные акты, носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Конституционные формулы Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть РФ, по действующей Конституции РФ предопределяют роль и содержание их актов.²

Характерными признаками правительственных актов являются:

а) отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер;

б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти;

в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта;

г) общеобязательность действия на всей территории РФ;

д) парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы.

Согласно ст. 115 Конституции РФ для постановлений и распоряжений федерального Правительства характерны следующие свойства:

а) "привязка" их к своему субъекту - Правительству;

б) обеспечение их исполнения;

в) обязательность к исполнению в РФ;

г) возможность отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и указам.

Принципы построения органов исполнительной власти предполагают, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

Содержание постановлений и распоряжений Правительства РФ в решающей мере определяется объемом и характером его компетенции. С помощью этих актов регулируются, во-первых, основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни. Во-вторых, устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан. В-третьих, формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти. В-четвертых, вводятся общие правовые режимы.