Отрасли прокурорского надзора

До принятия Конституции 1993 г. прокуратура была по существу надзорным органом законодательной власти, поскольку в соответствии со статьей 11 первой редакции Закона «О прокуратуре РФ», Генеральный прокурор назначался на должность и освобождался от должности Верховным Советом РФ по представлению Председателя Верховного Совета РФ с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Генеральный прокурор в своей деятельности по надзору за исполнением законов, действующих на территории России, был подотчетен Съезду народных депутатов РФ и Верховному Совету РФ. Согласно статье 12 указанного Закона, прокурор республики в составе РФ назначался на должность по согласованию с высшим органом власти этой республики, был ему подчинен и подотчетен. Прокуратура была ориентирована на сотрудничество только с законодательной ветвью власти, только ей была подконтрольна и только ее решения была обязана выполнять. Произошедшая в 1993 г. смена формы правления с парламентской республики на президентскую соответственно повлекла и существенное изменение правового статуса прокуратуры. В настоящее время Прокуратура России не входит ни в одну из структур органов исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти².

Вопрос о  статусе прокуратуры, ее функциях и задачах вызывает острую дискуссию среди ученых-юристов и практических работников. Ряд авторов считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти³, представляя собой естественное продолжение осуществления ею функции, направленной на обеспечение верховенства закона⁴. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие авторы утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения⁵. В современной литературе также справедливо отмечается, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. Эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили⁶.

Частью 1 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» на первое место среди функций прокуратуры поставлен прокурорский надзор.

Ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре  РФ» устанавливает цели ее деятельности. Ими являются:

1. обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности;
2. защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Направления деятельности органов прокуратуры подразделяются на две группы: это прокурорский надзор и иные функции прокуратуры.

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, и принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

К иным функциям прокуратуры Закон «О прокуратуре РФ» относит следующие:

1) Уголовное преследование.

Прокурор  осуществляет уголовное преследование, которым в  соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ является процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ).

С принятием 5 июля 2007 г. Федерального закона № 87-ФЗ о внесении изменений  в УПК РФ и Закон «О прокуратуре  РФ»⁷, связанных с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ, полномочия прокуроров по осуществлению уголовного преследования существенно перераспределены в пользу руководителей следственных органов.

2) Координация деятельности правоохранительных органов.

Эта функция  прокуратуры состоит в обеспечении  согласованного взаимодействия правоохранительных государственных структур, наделенных специальными полномочиями в сфере борьбы с преступностью. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений.

В целях обеспечения  координации деятельности указанных  органов, прокурор созывает координационные  совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18.04.96 г. № 567 с изм., внес. Указом Президента РФ от 25.11.2003 г. № 1389.

Специфическим аспектом координации, который реализуется  непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, являются обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений.

3) Участие в рассмотрении дел судами.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством  Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ч. 3 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ»).

Процессуальная деятельность прокурора при рассмотрении уголовных  дел в судах заключается в  поддержании им государственного обвинения⁸.

Общие положения об участии  прокурора в гражданском судопроизводстве закреплены в ст. 45 ГПК РФ, которая устанавливает две формы реализации прокурорами полномочий в гражданском процессе:

а) обращение  в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц;

б) вступление в процесс  для дачи заключения.

В ст. 52 АПК РФ перечислены  категории дел, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный  суд с иском.

4) Участие в правотворческой деятельности.

Функция участия  в правотворческой деятельности предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы общественных отношений, урегулированных нормами права, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Конституция РФ не предусматривает Генерального прокурора РФ в числе субъектов права законодательной инициативы. Однако ст. 9 Закона «О прокуратуре РФ» отчасти компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов. Главное отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит прежде всего в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, влечет определенные последствия, в частности обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно регламенту и установленным процедурам. Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Прокуроры всех уровней  систематически накапливают и оценивают  информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений и основному закону – Конституции РФ. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ в связи с обращениями Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) органов субъектов РФ и других компетентных органов регулярно дают заключения на проекты законов и других нормативных правовых актов.

Специфической формой участия  Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом.

5) Выпуск Генеральной прокуратурой РФ специальных печатных изданий.

Наиболее известными из выпускаемых Генеральной прокуратурой РФ специальных печатных изданий являются журналы «Законность» и «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации».

_{6) Осуществление международного сотрудничества.}

Согласно ст. 2 Закона «О прокуратуре РФ» Генеральная  прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и уголовного преследования, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.

Среди международных  правовых актов, регулирующих международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ можно отметить Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенную в Минске 22 января 1993 г. между странами – участницами СНГ.

С момента вступления России в Совет Европы, подписания и ратификации Европейской конвенции «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» 1959 г. Генеральная прокуратура РФ выполняет значительный объем работы как по реализации программы этого Совета, так и по оказанию взаимной правовой помощи и экстрадиции с европейскими странами.

Генеральная прокуратура  РФ сотрудничает с Европолом, Интерполом и другими организациями, занимающимися борьбой с организованной транснациональной преступностью, путем обмена информацией, взаимных консультаций, проведения совещаний по актуальным проблемам борьбы с преступностью и т. п.

7) Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Генеральный прокурор РФ, его заместители и  по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Другие прокуроры (субъекта РФ, города, района) вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами государственной власти местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Кроме того прокуратура  осуществляет научную и образовательную  деятельность – в системе органов прокуратуры имеются научные и образовательные учреждения, которые в марте 2007 г. объединены в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации путем реорганизации в форме слияния.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона «О прокуратуре РФ»).

§ 1.2. Система органов и учреждений прокуратуры РФ

и ее организационная  структура

Конституция РФ в ст. 129 указывает, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Закон «О прокуратуре  РФ», детализируя эти положения, определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на ее территории законов, а также иные функции, установленные федеральными законами.

Систему прокуратуры  РФ составляют:

• Генеральная прокуратура РФ;
• прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;
• прокуратуры городов и районов и другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры;
• научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

Образование, реорганизация и ликвидация органов  и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам. Законом не допускаются создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ.