Особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы в Российской

Государство, осуществляя меры по борьбе с коррупцией, установило для гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы, обязанность, включенную в специальный перечень, сообщать представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей). Эта норма означает, в частности, возложение обязанностей на третьих лиц. Имеют место отказы супругов служащих представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, поскольку супруги являются только членами семьи гражданских служащих, они не находятся на службе и не принимали на себя обязательств по прохождению службы. Отношения между супругами регламентируются нормами семейного права, которое также не возлагает на них обязанности иметь «прозрачный» семейный бюджет и сообщать сведения о своих доходах. Что касается информации о доходах несовершеннолетних детей, то проблемы с ее представлением зачастую вызваны раздельным проживанием.

Получается, что гражданский служащий обязан сообщить представителю нанимателя сведения, которыми он не располагает. В результате ему предлагается выбор: уволиться со службы (по собственному желанию или «по статье») или расторгнуть брачные отношения, но оба варианта неприемлемы в правовом государстве.

В Справке Минтруда России от 5 октября 2012 г. «Обзор проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»50 уточняется: если служащий по объективным причинам не может представить сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, ему следует направить в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за профилактику коррупционных и иных правонарушений, заявление, в котором указать причины непредставления необходимых сведений (раздельное проживание и т.д.). Данное заявление подлежит рассмотрению на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, созданной в каждом федеральном государственном органе. Однако этот документ, во-первых, не является нормативным правовым актом, во-вторых, не разрешает ситуацию, поскольку неясно, что должна сделать комиссия.

Для решения названной проблемы И.В. Григорьев и Д.В. Осинцев Д.В. предлагают следующее. «Супруга (супруг) и несовершеннолетние дети гражданских служащих не признаются исполнителями специальной обязанности по представлению указанных сведений, однако они несут общегражданскую обязанность сообщать достоверную и полную информацию по запросам государственных органов (должностных лиц), при этом непредставление или несвоевременное представление сведений влечет ответственность по ст. 19.7 КоАП РФ. Но стоит, ли обратить внимание на наличие такого механизма, гарантирующего представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей? Комиссия самостоятельно или через представителя нанимателя осуществляет запрос информации (сведений), а затем инициирует привлечение к ответственности за неисполнение или несвоевременное исполнение предъявленного в запросе требования.

Также считаем, что решению проблемы будут способствовать: 1) законодательное закрепление обязанности супруги (супруга) гражданского служащего и лиц, с которыми проживает несовершеннолетний ребенок служащего, представлять сведения об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; 2) расширение перечня документов, необходимых для поступления на службу, дополнение его обязательством супруги (супруга) представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (вместе с согласием на истребование данных сведений у органов ФНС России, Росреестра и др., а также работодателя); 3) установление административной ответственности для супругов и лиц, с которыми проживает несовершеннолетний ребенок служащего, за непредставление соответствующих сведений»51.

Вызывает вопросы и возможность приобретения гражданским служащим ценных бумаг, по которым может быть получен доход, и владение ими. Статья 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещает служащему приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, если владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов. Однако Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»52 содержит норму, согласно которой если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями, долями, паями, то он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции, доли, паи в доверительное управление по законодательству Российской Федерации.

Следует отметить, что смысл данной нормы состоит в том, что служащий вправе приобретать ценные бумаги и владеть ими, но если это не повлечет за собой конфликт интересов. Кстати, и в Обзоре проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, обращено внимание на то, что государственный служащий может владеть ценными бумагами, акциями, долями, паями, если это не приводит к конфликту интересов. При принятии комиссией, руководителем государственного органа решения о необходимости передачи государственным служащим ценных бумаг, акций, долей, паев в доверительное управление такая передача производится в соответствии с ГК РФ на основании договора доверительного управления имуществом. К сожалению, судебная практика исходит из запрета на владение ценными бумагами, акциями в период прохождения службы, не учитывая при этом, что основной запрет - это конфликт интересов на службе. Хотя очевидно, что без установления преюдициального факта реального или потенциального конфликта интересов, т.е. без решения комиссии, само по себе обладание акциями не имеет юридического значения для прохождения государственной службы.

В завершение важно подчеркнуть, что в соответствии со своим предназначением государственная служба представляет собой и процессуальное явление, определяющее порядок исполнения функций государственной власти в управлении общественными процессами. Служба функционирует тогда, когда государственная власть реально служит обществу, удовлетворяет те или иные нужды гражданина. Тем самым государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную и государственную жизнь граждан. Она как публичный социально-правовой институт должна органично включать в себя единство двух групп, состоящих из следующих элементов: 1) системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих соответствующий порядок формирования и реализации целей и функций государства, а также применения государственной власти; 2) совокупности граждан, профессионально подготовленных и квалифицированно задействованных в государственном аппарате.

Как подчеркивает А.Н. Болдырев: «Современное становление государственной службы видится в том, чтобы превратить государственный аппарат в полноценную действующую структуру, в которой должны быть сосредоточены и активно развиваться элитные интеллектуальные и нравственные силы граждан России. В общекультурных, профессиональных и личностных качествах каждого служащего государственной службы следует прежде всего искать талант, совесть и преданность стране. На сегодняшний день сложилась весьма благоприятная обстановка для того, чтобы в кадровом корпусе государственных служащих совершить определенный психологический перелом по отношению к службе. Тем более что во всем государственном, видимо, завершилась длившаяся годами внутриполитическая борьба, вечное противостояние правых и левых, радикалов и умеренных, идеалистов и прагматиков.

Представляется, что для каждого гражданского государственного служащего основными ценностями в службе должны являться целостность и безопасность страны, демократия и право, свобода и полноценное развитие общества. Следование этим ценностям необходимо положить в основу модели административно-правового управления гражданским персоналом государственной службы. Служба необходима стране не ради создания еще одного государственного института, а для современной коренной модернизации функционирующего сегодня государственного аппарата, кардинального обновления его кадрового корпуса и как определенный источник для дальнейшего демократического развития российского гражданского общества и отдельного в нем гражданина»53.

Подводя итог данной главы, следует еще раз подчеркнуть, что гражданская служба — самостоятельный вид государственной службы и, следовательно, характеризуется как общими для государственной службы, так и специфическими признаками. Общие признаки сводятся к тому, что данная служба является по своей природе государственной и состоит в профессиональной служебной деятельности. Особенности гражданской службы в том, что она имеет собственную правовую базу формирования и функционирования; строится на должности гражданской службы, определяющей назначение и содержание служебной деятельности; осуществляется особыми субъектами, именуемыми в законе государственными гражданскими служащими; законами устанавливаются особенности их правового статуса; назначение гражданской службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов РФ и государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Глава 3 Актуальные проблемы в сфере регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы

Для современного российского общества одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

Как подчеркивает А.В. Гусев: «Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования»54.

Роль государственной гражданской службы особенно актуальна в условиях посткризисного развития. Поскольку именно от профессионализма госслужащих, их коррупционной устойчивости, умения своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависит не только нормальное функционирование рыночной экономики, но и сохранение социальной стабильности в обществе, обеспечение и защита законных прав и интересов человека и гражданина.

Проведенный анализ нормативно-правовых актов позволил сделать вывод о том, что реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере уделяется большое внимание, как на федеральном, так и региональном уровнях.

Так, например, на федеральном уровне приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Благодаря указанным законом на современном этапе развития российского общества институт гражданской службы приобретает черты профессионального управленческого аппарата; гражданская служба формируется как самостоятельный вид государственной службы; выстраивается система федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

В настоящее время заканчивает свою реализацию федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», основной целью которой является: 1) создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, 2) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

В качестве примера правового регулирования гражданской службы на уровне субъектов РФ можно привести Закон Камчатского края от 04.05.2008 №56 (ред. от 27.03.2013) «О государственной гражданской службе Камчатского края», Закон от 4 декабря 2008 г. №169 «О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края», «Реестр государственных должностей государственной гражданской службы Камчатского края.

Однако необходимо отметить и актуальные проблемы в сфере правового регулирования государственной гражданской службы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации. Так, решением Камчатского краевого суда от 19.11.2010 года, которым по заявлению прокурора Камчатского края были признаны недействующими отдельные положения Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края (Закон Камчатского края от 04.05.2008 года №56 «О государственной гражданской службе Камчатского края»). Их противоречие части 2 статьи 10 Федерального закона о государственной гражданской службе в РФ» суд усмотрел в несоблюдении требования соответствия наименования, категории и групп этих должностей наименованиям, категориям и группам должностей федеральной государственной гражданской службы, предусмотренных Реестром должностей федеральной государственной службы.

Оставляя решение Камчатского краевого суда без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Камчатского края, губернатора Камчатского края и Правительства Камчатского края без удовлетворения, Верховный суд Российской Федерации в определении от 09.11.2011 года, исходил из того, что право субъекта Российской Федерации на утверждение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации не исключает необходимости соблюдения указанного требования.

Но, Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 15.11.2012 года №26-П55 по делу о проверке Конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Камчатского края постановил:

признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающее обязанность субъекта Российской Федерации учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой названное нормативное положение, как выражение принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, направлено на реализацию конституционных принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти, обеспечение удобства граждан при их обращении в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод и законных интересов и создание условий для равного доступа граждан Российской Федерации к государственной гражданской службе.