Особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы в Российской

Рассмотрим кратко основные направления взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

Законом о муниципальной службе установлен принцип единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Этот принцип находит свое правовое выражение в единстве норм, регламентирующих поступление на службу и замещение должности (или включение в кадровый резерв), обеспечивающих регистрацию права граждан на равный доступ к службе; условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия; предельный возраст пребывания на службе соответствующего вида; назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) прохождения службы; основания прекращения службы соответствующего вида, в том числе основания увольнения в запас или в отставку служащего36.

Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и должности муниципальной службы. Предусмотренные законодателем о государственной гражданской службе процедуры замещения вакантной должности на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, формы конкурса, порядок принятия решений конкурсной комиссии и издания акта государственного или муниципального органа о назначении на должность являются едиными для замещения должности как гражданской службы, так и муниципальной службы.

Общие черты профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и муниципальных служащих состоят в следующем: подготовка, принятие и (или) проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти либо органов местного самоуправления; наличие у гражданских служащих и муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа либо от имени муниципального органа, представляя в первом случае государственный интерес, а во втором - муниципального образования; сочетание строгой нормативной регламентированности служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия волевых решений на основе дискреционных полномочий; принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных органов службы в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах37.

Для замещения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Квалификационные требования к должностям муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Необходимо отметить, что до принятия законодательства о муниципальной службе квалификационные требования, как правило, устанавливались законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время указанные нормативные акты подлежат отмене, поскольку в компетенцию субъекта входит принятие лишь типовых положений. Непосредственно же квалификационные требования должны утверждаться актами органов местного самоуправления.

Кроме того, законодатель предусматривает наличие взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается также посредством единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы. Федеральным законодательством устанавливаются схожие ограничения, обязательства и требования к прохождению государственной и муниципальной службы. Необходимость единства ограничений и обязательств проистекает из того, что и государственная гражданская служба, и муниципальная служба относятся к институтам публичного права38.

Таким образом, законом установлены ограничения и обязательства государственных гражданских служащих и муниципальных служащих.

В Законе о муниципальной службе термин «обязательства» применяется главным образом в отношении обязательств имущественного характера, сведения о которых наряду со сведениями о доходах и имуществе подаются гражданином при поступлении на муниципальную службу и муниципальным служащим ежегодно. По мнению А.Н. Козырина, здесь идет речь о единстве основных обязанностей муниципального и гражданского служащего, установленных соответственно ст. 12 Закона о муниципальной службе и ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»39.

Например, муниципальный и гражданский служащие обязаны:

- соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

- исполнять должностные  обязанности в соответствии с  должностной инструкцией (регламентом);

- соблюдать при исполнении  должностных обязанностей права  и законные интересы граждан и организаций;

- соблюдать правила внутреннего  трудового распорядка (служебный  распорядок государственного органа);

- поддерживать уровень  квалификации, необходимый для надлежащего  исполнения должностных обязанностей;

- не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

- беречь государственное  имущество, в том числе предоставленное  ему для исполнения должностных  обязанностей;

- представлять в установленном  порядке предусмотренные законодательством  РФ сведения о себе и членах  своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- сообщать о выходе  из гражданства Российской Федерации  или о приобретении гражданства  другого государства в день  выхода из гражданства Российской  Федерации или в день приобретения  гражданства другого государства;

- соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;

- сообщать представителю  нанимателя о личной заинтересованности  при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту  интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

У муниципального служащего возникают и дополнительные обязанности, например соблюдать устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение, беречь муниципальное имущество.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.

Государственным и муниципальным служащим обеспечивается:

- своевременная и в  полном размере выплата денежного  содержания (вознаграждения);

- отдых, обеспечиваемый установлением  нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

- медицинское обслуживание  его и членов его семьи, в  том числе после выхода служащего  на пенсию;

- пенсионное обеспечение  за выслугу лет и в связи  с инвалидностью, а также пенсионное  обеспечение членов семьи служащего  в случае его смерти, наступившей  в связи с исполнением им  должностных обязанностей;

- обязательное государственное  страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

- обязательное государственное  социальное страхование на случай  заболевания или утраты трудоспособности  в период прохождения служащим  службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Как отмечает Ю.К. Краснов, социальные гарантии гражданским и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В связи с этим нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим следует рассматривать (в ряду других) как единый элемент правового статуса гражданских и муниципальных служащих40. Однако не во всех субъектах Федерации данный принцип соблюдается при принятии законодательных актов.

Е.Ю. Киреева для обеспечения предусмотренной Федеральным законом от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предлагает использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих: а) разработка законодательных актов субъектов РФ, устанавливающих примерные размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта РФ41.

В настоящее время большинство муниципальных образований поселенческого типа являются дотационными, и их финансовые возможности напрямую зависят от финансовой помощи, поступающей из бюджетов вышестоящего уровня. В этой связи установление примерных размеров должностных окладов муниципальных служащих либо закрепление их процентного соотношения с должностными окладами государственных гражданских служащих субъектов РФ, не нарушая принципа самостоятельности органов местного самоуправления в определении размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, позволит органам государственной власти субъектов РФ обеспечить выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Как полагает Е.Ю. Киреева, если следовать принципу взаимосвязи государственной и муниципальной службы, должностные оклады муниципальных служащих и их предельные размеры должны устанавливаться субъектами Федерации в привязке к окладам государственных гражданских служащих. Если провозглашать самостоятельность органов местного самоуправления в определении размеров оплаты труда, то кратности должностных окладов муниципальных служащих окладам государственных гражданских служащих субъекта Федерации быть не должно, равно как и установление каких-либо ограничений неправомерно42.

Думается, что следует поддержать идею Ю.М. Буравлева «о целесообразности разработки проекта Федерального закона о регулировании взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, который может привнести большую определенность во взаимодействие двух разновидностей общественно полезной управленческой деятельности, проявляющейся в службе государственной и службе муниципальной»43.

2.3 Правовой статус государственного гражданского служащего

Как сказано в энциклопедическом словаре по политологии: статус (от лат. status - положение, состояние) - это совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций44. Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права. Проблема правового статуса или используемого как его синоним термина «правовое положение» государственных служащих исследовалась в отечественной юридической науке главным образом учеными-административистами (Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, В.М. Манохин и др.). И это притом, что в юридической литературе совершенно обоснованно отмечалась сложность института государственной службы, которая заключается, в частности, в том, что он объединяет в себе множество правовых норм других отраслей права (трудового, конституционного и пр.).