Особенности правового регулирования государственной гражданской службы, как самостоятельного вида государственной службы в Российской

Следует отметить, что в некоторых федеральных государственных органах до настоящего времени остается неурегулированным ряд вопросов прохождения в них гражданской службы. В частности, отсутствуют приказы: о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей; о перечне должностей гражданских служащих помимо высших и главных, для которых в соответствии со служебным распорядком государственного органа устанавливается ненормированный служебный день; о примерных должностных регламентах гражданских служащих; о порядке рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов в отношении гражданских служащих территориальных органов; о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; о порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений.

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В субъектах РФ принято более четырех тысяч нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы субъектов РФ.

Законы субъектов РФ не могут противоречить положениям федеральных законов в сфере гражданской службы. Так, например, Конституционный Суд РФ в Определении от 3 апреля 2007 г27. установил, что положения п. 3 ст. 4 и ст. 6 Закона Калининградской области от 13 октября 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области» не соответствуют ст. ст. 39 (ч. ч. 1 и 2) и 55 (ч. ч. 1 и 3) Конституции РФ. В соответствии с указанным Определением Конституционного Суда РФ установлено новое правовое регулирование дополнительного обеспечения к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Калининградской области.

В целях совершенствования нормативно-правовой базы по вопросам гражданской службы в субъектах РФ приняты законы: о государственной гражданской службе, о реестре должностей государственной гражданской службы, об оплате труда государственных гражданских служащих. За период с 2005 г. в субъектах РФ изданы нормативные правовые акты по большинству вопросов, правовое регулирование которых отнесено федеральным законодательством к компетенции субъектов РФ.

Правовая основа института государственной гражданской службы субъектов РФ всесторонне развивается и ежегодно пополняется новыми нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В настоящее время процесс нормотворчества в сфере государственной гражданской службы в субъектах РФ не завершен, что обусловлено отсутствием некоторых федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы. Не приняты федеральные законы о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей. Не урегулированы вопросы формирования кадрового резерва на федеральной гражданской службе и его соотношения с федеральным резервом управленческих кадров, а также оплаты труда гражданских служащих в особом порядке в зависимости от достижения ими показателей результативности профессиональной служебной деятельности.

Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»» органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Федеральной программой, и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов РФ. Таким образом, названный Указ дал дополнительный импульс для совершенствования и развития законодательства субъектов РФ о гражданской службе.

Высокая нормотворческая активность субъектов РФ отмечается в сфере антикоррупционного законодательства в регионах в целях реализации положений Федерального закона «О противодействии коррупции»28 и изданных в его развитие нормативных правовых актов РФ. В частности, в большинстве субъектов РФ уже приняты законы о противодействии коррупции и региональные программы, направленные на противодействие коррупции.

В связи с введением на гражданской службе механизма ротации в субъектах РФ должны быть приняты их нормативные правовые акты об утверждении перечня должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация, и определен план проведения ротации на 2013 г. и последующие годы.

Особое место в системе законодательства о гражданской службе занимают методические рекомендации и другие материалы, одобренные решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Например, Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (Протокол № 21 заседания от 23 декабря 2010 г.)29. Президиум Совета при Президенте РФ, призванный решать текущие вопросы по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции (Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 «О мерах по противодействию коррупции»30), рекомендовал Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих государственным органам и органам местного самоуправления для разработки на его основе своих кодексов.

Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муниципальные) служащие независимо от замещаемой ими должности. В этой связи следует отметить эклектичность этого документа, поскольку Типовой кодекс этики содержит как положения нормативного характера, установленные федеральными законами и указами Президента РФ, так и нормы служебной этики, имеющие социально-нравственный характер.

Итак, законодательство о государственной гражданской службе представляет собой довольно большой объем федеральных законов, Указов Президента, Постановлений Правительства РФ, а также различных ведомственных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления31. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.

Как отмечается в научной литературе, главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают32.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления невозможна без осуществления в них государственной и муниципальной службы и должного управления сложными процессами государственно-служебной деятельности.

Единство правовой природы гражданской и муниципальной службы обусловливается историческими и политическими факторами, оказавшими влияние на возникновение данных видов общественной деятельности и их организационное оформление в качестве институтов публичной власти в сфере осуществления управления делами государства и общества.

Как отмечает В.С. Мокрый: «Немаловажным фактором, вызвавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти»33.

В.А. Козбаненко выделяет ряд признаков, характеризующих правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих современного периода34.

Во-первых, отделение правовых отношений по государственной гражданской службе от правоотношений по муниципальной службе.

Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от органа, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта Федерации, муниципальный), а также по приоритету отраслевой принадлежности (специальное законодательство, представленное административно-правовыми нормами о государственной и муниципальной службе; субсидиарное законодательство - нормы трудового законодательства).

В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпывающего перечня общеслужебных обязанностей и прав, ограничений и мер ответственности служащих.

В-четвертых, применение казуистического метода регулирования и относительно высокий уровень правовых обобщений при формулировании специальных норм.

В-пятых, непризнание государственных гражданских и муниципальных служащих наемными работниками по обычному найму.

В-шестых, наделение гражданских и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом.

В-седьмых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на основании его специализации (сила специального закона).

В-восьмых, единство (в смысле содержательной идентичности или сходства и близости) общеслужебных принципов организации и функционирования обоих видов службы, единство (в том же смысле) принципов прохождения службы гражданскими и муниципальными служащими.

В-девятых, идентичность структурных элементов правового статуса гражданских и муниципальных служащих по своему составу и содержанию.

В-десятых, различение государственной и муниципальной службы с учетом их особенностей на основе конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти.

В-одиннадцатых, близость социально-правовых характеристик государственных гражданских и муниципальных служащих, отражающих особенности обоих видов службы в масштабе общества.

В-двенадцатых, управленческая профессионализация служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии специализированного профессионального образования и соответствия установленным законом квалификационным требованиям.

Закон о муниципальной службе устанавливает и раскрывает содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. Это обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы.

Как подчеркивает Ю.Н. Щербаков: «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством: единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Данный перечень полностью повторяет ст. 7 Закона о государственной гражданской службе. О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность их задач - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.

Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных, объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения запретов и ограничений, наличия компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская служба и муниципальная служба являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства»35.