Глава 3 Особенности
административно-процессуальных норм
и отношений
3.1 Особенности
административно-процессуальных норм
Административно-процессуальные
нормы представляют собой разновидность
действующих в нашем обществе
юридических правил поведения людей,
установленных государством. Поэтому
они обладают всеми признаками, которые
вообще свойственны правовой норме.
Процессуальные правовые
нормы тесно связаны с материальными
нормами, что предопределено их принадлежностью
к одной системе права —
российскому праву. Имея много общего
с материальными нормами, процессуальные
нормы заметно от них отличаются.
Своеобразие процессуальных норм заключено
в том, что они обусловлены
не только особенностями социально-правовой
среды, но и особенностями материальных
норм той отрасли права, с которой
они наиболее тесно связаны и
потребности которой обслуживают
прежде всего и главным образом.
Таким образом, есть основание говорить
о своеобразном вторичном характере
процессуальных норм, поскольку самое
их существование подчинено общей
задаче реализации соответствующих
материальных норм .
Но между материальными
и процессуальными административно-правовыми
нормами существуют и различия. Наиболее
заметные из них состоят в следующем.
Процессуальные нормы
административного права применяются
там, где возникает необходимость
в реализации прежде всего, материальных
административно-правовых норм, а также
материальных норм иных отраслей российского
права. Поэтому для административно-процессуальных
норм отношения, регулируемые материальными
административно-правовыми нормами,
являются главной, но не единственной
основой существования. У административно-процессуальных
норм оказывается более широким
предмет их регулирования. Это положение
имеет прямое отношение к определению
объема административно-процессуальной
деятельности.
Несмотря на то, что материальные
и процессуальные административно-правовые
нормы регулируют отношения социально-правовой
среды, возникающие в процессе функционирования
единой системы исполнительной власти
Российской Федерации, воздействие
названных норм на эти отношения
неодинаково. Материальные и процессуальные
административно-правовые нормы регулируют
в некотором роде неодинаковые отношения
либо различные стадии того или иного
управленческого отношения.
Подобно тому, как материальная
норма предшествует в своем действии
реализации процессуальной нормы, так
и материальные отношения следует
рассматривать как предварительное
условие возникновения административно-процессуального
правоотношения.
Если норма материального
административного права, определяя
содержание прав и обязанностей субъектов
права, отвечает на вопрос, что надо
сделать (или не делать) для реализации
этих прав и обязанностей, то норма
процессуального административного
права отвечает на вопрос, как, каким
образом, в каком порядке названные
права и обязанности могут или
должны быть реализованы.[5;54-56]
В отличие от норм иных процессуальных
отраслей российского права административно-процессуальные
нормы имеют некоторые особенности.
Во-первых, неодинаков круг субъектов,
которые правомочны устанавливать
процессуальные нормы различных
отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные
и уголовно-процессуальные нормы
устанавливаются федеральным законодателем,
т. е. Государственной Думой, как
это предусмотрено п. «о» ст. 71
Конституции Российской Федерации.
Что же касается административно-процессуальных
норм, то их создание является предметом
совместной деятельности Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации на основании
п.»к» ст.72 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, существуют заметные
различия и в круге субъектов,
применяющих административно - процессуалъные
и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные
и уголовно-процессуальные нормы
правомочен применять строго ограниченный
круг субъектов, обозначенный в соответствующих
процессуальных законах. В несравненно
более широкой сфере государственного
управления, в которой реализуются
функции разветвленной системы
органов исполнительной власти, круг
субъектов правоприменения административно-процессуальных
норм, естественно, более широк и
многообразен.
В-третьих, реализация административно-процессуальных
норм далеко не всегда связана с
необходимостью оказать принудительное
воздействие на участников правоотношений.
Элемент принуждения, как таковой,
характерен лишь для сравнительно небольшой
части административно-процессуальных
норм. Поэтому не совсем прав С. С. Алексеев,
усматривающий своеобразие функций
процессуальных отраслей права в
том, что «они направлены прежде всего
на регулирование общественных отношений,
складывающихся при принудительном
осуществлении прав и обязанностей,
установленных нормами "материальных
отраслей"». Если для уголовно-процессуальных
норм их применение носит в основном
принудительный характер, то для гражданско-процессуальных
и административно-процессуальных
он не специфичен.
Итак, административно-процессуальным
нормам присущи две основные особенности.
Первая особенность заключается
в их управленческом характере, поскольку
они регулируют отношения, складывающиеся
в сфере государственного управления,
в которой реализуются полномочия
органов исполнительной власти. Эта
особенность позволяет отграничить
административно-процессуальные нормы
от всех иных правовых норм, кроме норм
материального административного права,
которые также регулируют управленческие
общественные отношения.
Вторая их особенность
состоит в том, что это —
процессуальные правила, которые регулируют
не все без исключения управленческие
отношения, а те, которые возникают
в связи с разрешением индвидуально-конкретных
дел органами исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Следовательно,
административно-процессуальные нормы
регулируют отношения, возникающие
в процессе применения, прежде всего
и главным образом норм материального
административного права, т. е. отношений
правовых.[14;110-115]
Таким образом, административно-процессуальная
норма — это установленное
правомочным государственным органом
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации общее правило,
регулирующее при разрешении индивидуально-конкретных
дел в сфере реализации властных
полномочий исполнительных органов
государственной власти.
3.2 Особенности
административно-процессуальных отношений
1 Административно-процессуальные
правоотношения — часть системы
правовых отношений, складывающихся
в нашем обществе. Как разновидность
правовых отношений, они представляют
собой предусмотренную правовой
нормой юридическую связь между
конкретными субъектами, обладающими
определенными правомочиями и
юридическими обязанностями и,
следовательно, не могут существовать,
так сказать, в «общем» виде
как правовое состояние субъекта.
2. Административно-процессуальное
правоотношение предполагает определенность
взаимного поведения его субъектов,
что предусматривается правовыми
нормами; при этом степень определенности
взаимного поведения субъектов
зависит от содержания административно-процессуального
правоотношения, определяемого, в
свою очередь, характером той
области государственного управления,
в пределах которой оно возникает.
Степень определенности поведения
субъектов административно-процессуального
правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными
нормами.
3. Административно-процессуальные
правоотношения всегда возникают
на основе правовых норм.
4. Реализация административно-процессуального
правоотношения, как и всякого
правоотношения вообще, обеспечивается
мерами государственного воздействия.
Они весьма разнообразны и
не могут быть сведены только
к мерам принуждения.
Названные четыре признака
административно-процессуальных правоотношений
характеризуют их как разновидность
правовых отношений в целом.[4;57-60] Однако
эти признаки еще не раскрывают специфику
административно-процессуальных правоотношений.
Поэтому необходимо обратиться к краткой
характеристике их особенностей.
Первая особенность состоит
в том, что административно-процессуальные
правоотношения возникают в сфере
государственного управления, там, где
реализуются правомочия системы
органов исполнительной власти Российской
Федерации и субъектов Российской
Федерации. Следовательно, административно-процессуальные
правоотношения, как и материальные
административно-правовые отношения,
имеют ясно выраженный управленческий
характер.
Вторая особенность состоит
в том, что названные отношения
являются процессуальными. Если первая
особенность позволяет предметно
обособить административно-процессуальные
правоотношения от всех иных, кроме
материальных административно-правовых
отношений, также возникающих в
сфере государственного управления,
то вторая особенность дает возможность
провести грань между материальными
и процессуальными административно-правовыми
отношениями. Управленческий характер
материальных и процессуальных отношений
оказывается фактором, сближающим их.
С одной стороны, это позволяет
обособить оба вида административно-правовых
отношений, с другой — определить сферу
распространения административно-процессуальных
правоотношений.
Применение административного
права охватывает все категории
индивидуальных дел, которые входят
в компетенцию органов исполнительной
власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Значит применение
административно-процессуальных норм
происходит там, где у органа исполнительной
власти любого уровня возникает необходимость
разрешить индивидуально-конкретное
дело, урегулировать конкретное отношение
управленческого характера.
Так же обстоит дело и
с административно-процессуальными
правоотношениями. Подобно тому, как
норма материального права предшествует
в своем действии применению процессуальной
нормы, так и материальные отношения
следует рассматривать в качестве
предварительного условия возникновения
административно-процессуального правоотношения.
Эти отношения, как и административно-процессуальные
нормы, также носят вторичный
характер, являются средством реализации,
прежде всего материальных административно-правовых
отношений, а также ряда иных материальных
отношений, складывающихся под воздействием
материальных норм иных отраслей российского
права.
Каждый вид процесса—
гражданский, административный и уголовный—
представляет собой выражение определенного
вида государственно-властной деятельности,
урегулированной соответствующими
правовыми нормами. Гражданский
и уголовный процессы являются юридической
формой такой ветви государственной
власти России, как правосудие. Административный
же процесс связан с властью исполнительной,
что существенным образом сказывается
на системе отношений, складывающихся
при осуществлении административного
процесса.[11;145-148]
Административно-процессуальные
правоотношения, имея общий с материальными
административно-правовыми отношениями
управленческий характер, отличаются
от них рядом признаков, которые
в свой совокупности и обусловливают
их специфические черты.
1. Процессуальное административно-правовое
отношение отличается от материального
по особенностям возникновения.
Для того чтобы возникло материальное
отношение, необходимы нормы права,
правосубъектность, юридический
факт. Для того чтобы возникло
административно-процессуальное правоотношение,
должна сушествовать еще одна
разновидность правовых норм
— административно- процессуальные
нормы, и, следовательно, только
при наличии одновременно материальных
и процессуальных административно-правовых
норм возможно возникновение
административно-процессуального правоотношения.
Отсутствие материальной нормы
делает административно-процессуальное
правоотношение беспредметным; если
нет процессуальной нормы, то
одноименное отношение вообще
не возникает.
Весьма своеобразным оказывается
и юридический факт, непосредственно
порождающий административно-процессуальное
правоотношение. Здесь роль юридического
факта выполняет соответствующее
материальное правоотношение, и притом,
как уже отмечалось, не только административно-правовое:
ими могут быть материальные отношения,
регулируемые иными материальными
отраслями российского права.
Вторичный характер административно-процессуального
правоотношения проявляется в том,
что оно предполагает предварительное
существование определенного, так
сказать, первичного материального
правоотношения, которое и реализуется
через процессуальное правоотношение.
Нужно отметить, что если предметом
любой материальной отрасли российского
права является соответствующее
общественное отношение, складывающееся
в социально-правовой среде, то предметом
регулирования процессуальной отрасли
является уже возникшее правовое отношение.[6;19]
Существование материального
правоотношения в качестве юридического
факта (предпосылки) для административно-процессуального
правоотношения отнюдь не предполагает
отсутствия иных юридических фактов
(действий, события), поскольку первые,
т. с. материальные правоотношения, имеют
значение для возникновения данного
административно-процессуального правоотношения,
а вторые — для его развития,
изменения и прекращения. Следовательно,
если административно-процессуальное
правоотношение возникает на основе
определенного материального правоотношения,
то изменяется и прекращается оно
уже под действием иных юридических
фактов.