Конституционно-правовой статус федеральных органов власти в условиях военного и чрезвычайного положения

Отдельные положения о возможных  ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного и военного положения закреплены и в некоторых других федеральных законах последнего времени, что свидетельствует о наличии у законодателя единого подхода к решению этой проблемы. В частности, ст. 4 Трудового кодекса РФ установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях объявления чрезвычайного или военного положения. А в ст. 51 и 93 Земельного кодекса РФ закреплено, что при чрезвычайном или военном положении допускается временное изъятие у собственника земельного участка с возмещением причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции участка для нужд обороны и безопасности. Данные положения Трудового и Земельного кодексов согласуются с предусмотренными ст. 13 и 29 Закона "О чрезвычайном положении" и ст.7 и 18 Закона "О военном положении" нормами о возможности привлечения граждан к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ с гарантированной оплатой труда, а также изъятии у них необходимого для нужд обороны имущества (во время режима чрезвычайного положения - использования имущества и ресурсов организаций) с последующей выплатой государством его стоимости (возмещение причиненного ущерба).

Законами "О чрезвычайном положении" и "О военном положении" закреплены и разграничены полномочия Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов военного управления, иных структур и должностных лиц по введению и применению мер, связанных с временным ограничением отдельных прав граждан. Кроме того, в Законе "О военном положении" зафиксирована обязанность Президента Российской Федерации в случае введения военного положения во исполнение международно-правовых обязательств РФ принять меры по оповещению Генерального секретаря ООН (а через него государств-участников ООН) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлениях России от своих обязательств по международным договорам, связанным с ограничением отдельных прав и свобод граждан.

Гарантией соблюдения основ правового статуса личности в условиях чрезвычайного и военного положения могут являться предусмотренные ст. 45-46 Конституции меры защиты прав и свобод граждан, включая возможность обращения в суд и в органы прокуратуры. Особого внимания требует выяснение полномочий в период военного положения именно судов и прокуратуры. Здесь необходимо исходить из того, что, в отличие от законодательства других стран и исторического опыта дореволюционной России и СССР. Конституцией (п.3 ст. 118) и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (п. 1 ст.4) создание каких-либо чрезвычайных судов не допускается.

Согласно конституционным принципам  судебной деятельности, правосудие на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, осуществляется только судом. На этой территории действуют все суды, установленные Конституцией. Причем судопроизводство во всех судах должно осуществляться в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами Российской Федерации. Исключительно важно, что применение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, равно как применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства, не допускается. В случае же невозможности осуществления правосудия судами. действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, по решению Верховного суда или Высшего арбитражного суда РФ может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Что касается деятельности прокуратуры на территории, где введено чрезвычайное или военное положение, то она также должна осуществляться в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами РФ с учетом положений федерального законодательства о чрезвычайном или военном положении. Законом "О чрезвычайном положении" особо оговорено, что при введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Федерации Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Таким образом, обсуждавшаяся в  течение длительного времени  необходимость учета при подготовке проекта законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении" норм международного права и зарубежного опыта была признана обоснованной. Эти меры закреплены в законах "О чрезвычайном положении" и "О военном положении".

Принятие названных конституционных  законов является основой для  дальнейшего совершенствования  правового регулирования режимов  чрезвычайного и военного положения, включая внесение соответствующих изменений в ряд федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации.

3. Совершенствование правового  режима чрезвычайного положения:  основные черты и особенности  регулирования»

Обязательность самого факта существования и использования по мере необходимости режима чрезвычайного положения и иных режимов особого, исключительного положения оправдывается, а потребность тщательной разработки объясняется возможностью возникновения различного рода экстремальных ситуаций как социально-политического или экономического характера (война или военная агрессия, вооруженное восстание, мятеж, трудовые конфликты в ключевых отраслях экономики и т.п.), так и природного происхождения (катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии и т.п.).

Действующее российское законодательство упоминает три правовых режима преодоления кризисных ситуаций: чрезвычайное положение, режим военного положения, режим военного времени. Применение режима чрезвычайного положения РФ предусмотрено положениями ст. ст. 56 и 88 Конституции РФ, Законом РФ «О чрезвычайном положении» и Законом РФ «О безопасности». В соответствии с Законом чрезвычайное положение может вводиться, «когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю Республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер».

В современной правовой литературе все большую поддержку получает ошибочная концепция толкования режима чрезвычайного положения прежде всего как системы норм административного права. Такое содержание режима чрезвычайного положения, в частности, утверждает С.А. Аникиенко, предлагая под правовым режимом чрезвычайного положения понимать систему норм, преимущественно административного права, выражающуюся, прежде всего, в ограничении прав и свобод граждан, прав юридических лиц, в изменении компетенции полномочий представительных и исполнительных органов власти, вводимую на конкретной территории при наличии исключительных обстоятельств в целях нормализации обстановки.¹⁴ Ошибочность этого определения еще и в том, что в нем на передний план выводится ограничение прав и свобод граждан, в то время как основное в содержании данного правового режима - осуществление особого порядка государственного управления.

Реализация чрезвычайного положения  осуществляется через реорганизацию систему государственного управления, перераспределение полномочий между центральными, региональными и местными властвующими субъектами, а также через наделение органов государственной власти дополнительными правами, в том числе и по ограничению прав и свобод человека и гражданина, юридических лиц.

Можно выделить характерные черты  режима чрезвычайного положения:

1) широкий круг регулируемых режимом чрезвычайного положения общественных отношений, охватывающий и административные, и гражданские, и трудовые отношения, и ряд других;

2) изменение полномочий органов  государственной власти и управления (в основном в сторону их расширения), а также ограничение прав и свобод граждан, прав юридических лиц (например, в условиях чрезвычайного положения могут применяться такие меры, как запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий, введение комендантского часа, ограничение свободы печати);

3) временный характер режима  чрезвычайного положения; 

4) характерность для режима чрезвычайного  положения административных методов управления.

Важным элементом конституционного права большинства зарубежных федераций является использование чрезвычайного положения в качестве института федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации означает переход к чрезвычайным методам управления такими субъектами, особому режиму регулирования отношений межу ними и центральными властями, что обычно выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. В отдельных случаях федеральное вмешательство также может сопровождаться определенным ограничением социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан и возложением на них некоторых дополнительных обязанностей.

Конституция РФ 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Однако М.В. Баглай и В.А. Туманов утверждают, что прерогативы Президента РФ, закрепленные в ст. 80 Конституции РФ: принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), -предоставляют возможность осуществления федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта РФ выйти из-под контроля Федерации.¹⁵ Речь идет о своего рода «скрытых» прерогативах Президента РФ «по охране суверенитета и государственной целостности», предусмотренных ст. ст. 71, ч.4. ст. 78, ч.2ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ.

Требует дополнительного рассмотрения процедура введения чрезвычайного положения в условиях обострения центропериферийных конфликтов при невозможности (нежелании) субъектам и федерации обеспечить безопасность находящихся на их территории граждан. В этом случае режим чрезвычайного положения предстает как один из видов федерального вмешательства в дела субъектов федерации.

В большинстве конституций республик, в уставах ряда областей-субъектов Российской Федерации глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочивается на введение чрезвычайного положения на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или в его части. Соответственно утверждаются полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации утверждать акты глав исполнительной власти о введении чрезвычайного положения. Подобные процедуры закреплены конституциями Адыгеи (ст. 70), Бурятии (ст. 86), Дагестана (ст. 81), Ингушетии (ст. 60), Карелии (ст. 58), Калмыкии (ст. 30 Степного Уложения), Коми (ст. 73), Северной Осетии-Алании (ст. 71), Хакасии (ст. 79). Возможность введения на территории республики органами власти самой республики чрезвычайного положения закрепляется конституциями Тывы, Башкортостана, Удмуртии. Это прямо нарушает порядок введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации, установленный ст. ст. 56 и 88 Конституции РФ.

Для достижения позитивных результатов  вмешательство центральных властей должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допустимых конституцией и законодательством, но не сводиться только к исключительным мерам силового свойства. Попытки решения проблем, возникающих в различных федеративных и сложносоставных государствах, при помощи лишь исключительных мер силового характера, не будучи подкрепленными социально-экономическими и политическими средствами, как правило, демонстрируют свою неэффективность и часто приводят к обратному нежелательному результату.

Заключение

Законодательство как дореволюционной  России, так и СССР не проводило четкого разграничения понятий "военное положение" и "чрезвычайное положение". До настоящего времени в энциклопедической литературе в качестве наиболее яркого примера исключительного режима принято ссылаться на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении", который предусматривает широкий комплекс жестких мер ограничительного характера в отношении граждан. С принятием Конституции Российской Федерации основания введения военного и чрезвычайного положения были строго разграничены. Однако специальные конституционные законы, которые должны непосредственно определять их режимы, в течение длительного времени не принимались. Пристальное внимание общественности к разработке указанных законов во многом вызвано стремлением обеспечить согласованность их норм с международно-правовыми стандартами, особенно по вопросам правового статуса личности в условиях военного и чрезвычайного положения.

Для его реализации в каждом конкретном случае издается Указ Президента Российской Федерации, в котором должны быть уточнены и конкретизированы:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; 
ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

На введение чрезвычайного положения  должно быть получено согласие Совета Федерации Федерального Собрания в форме утверждения указа Президента Российской Федерации. На заседаниях соответствующего комитета палаты (обычно это Комитет по безопасности), на котором обсуждается соответствующий указ, в его содержание нередко предлагается внести изменения, которые могут в дальнейшем быть приняты во внимание Президентом.