Конституционно-правовой статус федеральных органов власти в условиях военного и чрезвычайного положения

Конституционно-правовой статус федеральных  органов власти в условиях военного и чрезвычайного положения

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Современная государственно-правовая ситуация в Российской Федерации, стремление федеральных органов власти обеспечить единство и стабильность осуществления государственной власти на всей территории страны приводят к необходимости совершенствования правовых режимов и разработки конституционно-правовых механизмов, направленных на сохранение территориальной целостности государства, утверждение единства государственной власти. Одним из таких правовых режимов, применяемых в условиях, когда иные средства поддержания правопорядка признаются неэффективными, является режим чрезвычайного положения.

Особую актуальность данной проблеме придает то обстоятельство, что Российская Федерация не обладает в полной мере необходимой правовой базой, регламентирующей применение чрезвычайного положения, средств и инструментов его составляющих.

В то же время, нарушение  норм и требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, принятие актов и осуществление действий, направленных на нарушение государственного единства, территориальной целостности, эффективного осуществления государственной власти, получили широкое распространение во многих субъектов Российской Федерации. В таких условиях государственная власть Российской Федерации должна обладать всеми необходимыми правовыми средствами, использование которых способно обеспечить осуществление задач прогрессивного устойчивого развития Российского государства.

Обосновывая актуальность разработки режима чрезвычайного положения, следует отметить следующие принципиальные моменты:

во-первых, режим  чрезвычайного положения, как и  иные механизмы конституционной  ответственности и федерального вмешательства, надлежит расценивать не как инструменты, посредством которых происходит нарушение прав и свобод человека и гражданина, их ограничение, а как неотъемлемую часть правового арсенала, призванного обеспечить неукоснительное осуществление государственных интересов, гарантировать соблюдение прав граждан страны;

во-вторых, закрепление  в нормативных правовых актах  условий применения режима чрезвычайного положения вводит в конституционные рамки деятельность власти в ситуациях, когда необходимо использование исключительных мер. Таким образом, действия органов власти вводятся в законодательно определенные рамки, снижается вероятность применения исключительных мер вне и вопреки правовых регуляторов;

в-третьих, разработка режима чрезвычайного положения  и его составляющих не предполагает обязательности полномасштабного их применения. Напротив, данный режим должен использоваться только в тех случаях, когда иные правовые средства восстановления стабильности и конституционного порядка исчерпаны. Но даже в странах с устоявшими демократическими традициями, подробное нормативно-правовое закрепление режима чрезвычайного положения, хоть зачастую и характеризуется как «спящие прерогативы» власти, является тем механизмом, который может в случае необходимости быть задействован.

Режим чрезвычайного положения выступает как обязательный элемент охраны интересов государства, прав и свобод граждан от неправомерных действий политических сил, преследующих антигосударственные цели.

 

1. Режим чрезвычайного  положения: история формирования  и практика применения

 

 Приступая  к рассмотрению вопросов использования  чрезвычайных, исключительных мер  государственно-правового принуждения  в качестве инструмента восстановления стабильности, защиты целостности государства, прежде всего, следует отметить, что конституционное право обладает своим перечнем мер воздействия на субъекты государственно-правовых отношений, допустивших нарушения федеральной Конституции и законодательства. Особое место в этом ряду занимает применение мер чрезвычайного положения и иных элементов воздействия центральной власти в целях поддержания конституционного порядка, режима законности и обеспечения эффективности управления на всей территории страны.

В основе применения режима чрезвычайного положения  должна находиться соответствующая нормативно-правовая база. В том случае, когда государство не обладает законодательно определенным перечнем необходимых правовых механизмов подобного рода, при их применении на практике можно утверждать, что подобное использование носит внеправовой характер. Если же государство неспособно применить меры по установлению правопорядка и законности, речь идет о более опасных категориях: об угрозе самому существованию этого государства.

Отметим, что  если в современной России режим  чрезвычайного положения не имеет обширной практики своего применения, то в дореволюционной истории страны различные виды чрезвычайного положения использовались достаточно широко, что объяснялось особенностями политического и социального развития страны во второй половине XIX в. Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного порядка всегда вело к поиску временных исключительных мер по укреплению государственности и стабильности, пусть даже связанных с ограничением гражданских свобод. В законодательство России понятие режимов охраны как форм исключительного положения впервые было введено после убийства народовольцами Александра II Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», утвержденном 14 августа 1881 г.¹4 Существенное развитие исключительные правовые режимы получили во второй половине XIX в. под влиянием потребностей, обусловленных социально-политическими и межэтническими конфликтами. Особое распространение исключительные правовые режимы получили во время подавления революции 1905-1907 гг. Это позволило В.И. Ленину назвать Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» «одним из самых устойчивых основных законов Российской империи».² Положение характеризовало чрезвычайные режимы как меры по введению «исключительного положения» и содержало два их вида с различной степенью изъятий из обычного правового режима: объявление местности в состоянии усиленной охраны и в положении чрезвычайной охраны.

В Советской  России на первых этапах ее существования оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения. Было также определено, что в период войны или серьезного вооруженного конфликта решением высших органов государственной власти правовой режим всей государственной территории или ее части может претерпевать и более серьезные изменения.

Негативное отношение  к чрезвычайщине и отсутствие в советском праве регуляторов чрезвычайного положения не препятствовало власти использовать различные мобилизационные механизмы, когда речь шла об угрозе государству и политическому режиму в нем. Но применяемые в государстве с жестко субординированной системой управления силовые механизмы не нуждались в излишней, с точки зрения властей, правовой регламентации. Периодически возникающие в различных регионах страны конфликты, вызываемые социальными причинами или межэтническим противостоянием, преодолевались в том числе и с использованием силовых инструментов в оперативном режиме.

Когда продолжение  подобной практики стало невозможным в силу целого ряда причин, среди которых процессы демократизации, перестройки, гласности, декларирование концепции социалистического правового государства, власти были вынуждены при восстановлении порядка в дестабилизированных регионах объяснять свои действия и вводить их в очерченные правом рамки. К концу 80-х - началу 90-х гг. под воздействием социально-политических и межнациональных конфликтов отношение к режиму чрезвычайного положения стало меняться. Первым случаем использования правового режима чрезвычайного положения в СССР, ставшим своеобразным испытанием союзного центра на прочность и способность разрешать сложные проблемы, явились события в Нагорном Карабахе. Однако признание права на существование режима чрезвычайного положения не устранило противоречивое отношение к практике его применения.

Нормативное регулирование  режим чрезвычайного положения  получил в нашей стране в Законе СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения».³ Разрушение Союза ССР, усиление дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации, ряде других прежних союзных республиках, а ныне новых независимых государствах, нарастание системного кризиса, системность которого и заключается в том, что он проявляется во всех отраслях жизни государств, возникших на постсоветском пространстве (политической, экономической, культурной, духовной), осложнение межнациональных отношений обусловливают необходимость тщательной разработки в Российской Федерации, в других государствах СНГ режима чрезвычайного положения.

Крупномасштабные  экстремальные ситуации социального  характера, периодически возникающие  в российском обществе с началом  политических и экономических реформ, инициировали воссоздание в правовой системе института чрезвычайного положения. С принятием 17 мая 1991 г. Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» режим чрезвычайного положения получил законодательное регулирование. Конституция РФ 1993 г. подтвердила легитимность и правовую природу отдельных ограничений прав и свобод, устанавливаемых для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в условиях чрезвычайного положения, предусмотрев для этого принятие федерального конституционного закона. Тем не менее, неоднозначное отношение к институту чрезвычайного положения сохраняется и в наши дни. Это касается как правовой теории, так и законодательной практики.

Можно привести конкретные примеры использования  режима чрезвычайного положения в Российской Федерации при восстановлении конституционного порядка в различных регионах страны, ликвидации массовых беспорядков и рассматривает конкретные примеры использования чрезвычайного положения в государственно-правовой практике современной России: в октябре 1993 г. в г. Москве; в ноябре 1991 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О введении режима чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике» (11 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР признал невозможным утверждение данного Указа); в ноябре 1992 г. на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики.

Федеративная  форма государственного устройства России обусловливает необходимость выработки и включения в конституционную систему Российской Федерации особой модели чрезвычайного правового режима - режима прямого президентского управления в субъектах Российской Федерации. В рамках структуры управления при осуществлении прямого президентского правления должно быть реализовано совместное использование двух, казалось бы, взаимоисключающих друг друга принципов: единоначалия (единства полномочий и ответственности) и распределения полномочий и ответственности. Это обеспечивает проведение согласований и консультаций временной администрации, центральных и местных властей, а также создает условия для устранения неизбежных конфликтов, противоречий и разногласий. Глава Временной администрации несет персональную ответственность за состояние дел, однако в работе временной администрации при решении вопросов взаимодействия и координации между руководителями различных уровней в зоне действия чрезвычайного положения реализуется принцип распределенной ответственности. Это обеспечивает минимальное вмешательство в оперативную деятельность руководителей нижестоящих уровней.

Наибольший интерес вызывает изучение элементов чрезвычайного положения, практика применения данного режима в таких странах, как Федеративная Республика Германия, Великобритания, Соединенные Штаты Америки и Индия. Обращение к опыту перечисленных стран оправдано тем, что именно в них процедуры чрезвычайного положения проработаны наиболее тщательно. Сравнительный анализ законодательства указанных государств позволяет определить общее и выделить особенное в различных чрезвычайных правовых режимах. Из новых независимых государств наиболее разработанной нормативной правовой базой по вопросам правового регулирования режима чрезвычайного положения, иных исключительных правовых режимов обладают Азербайджан, Грузия и Молдова. Это обстоятельство обусловлено тем фактом, что стабильность государственного управления именно этих новых независимых государств, сама возможность его осуществления в наибольшей степени была поставлена под сомнение. Несмотря на неоднократное обращение к чрезвычайным механизмам и процедурам, этим государствам не удалось обеспечить стабильность и эффективность управления на территориях бывших Азербайджанской ССР, Грузинской ССР и Молдавской ССР.

 

2. Законодательство о  военном и чрезвычайном положении

 

Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. и "О военном положении" от 30 января 2002 г. служат правовой основой двух особых правовых режимов деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других организаций в исключительных обстоятельствах. Речь идет об агрессии или непосредственной угрозе агрессии против РФ (для военного положения) либо о непосредственной угрозе жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ (для чрезвычайного положения). К последним обстоятельствам относятся, например, попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, захват особо важных объектов, деятельность незаконных вооруженных формирований и т.д., а также межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В процессе подготовки и обсуждения проектов названных законов. особенно законопроекта "О военном положении", большое внимание уделялось изучению норм международного права, которые имеют существенное значение для решения проблем оборонной безопасности государства и обеспечения безопасности личности. Эти нормы конкретизируют основания для объявления военного положения и определяют основания, условия и порядок ограничений прав и свобод граждан.⁴

Подобное внимание обусловлено  не только явной тенденцией усиливающегося влияния международного права на систему внутреннего права России⁵, но и тем, что в ходе развернувшейся дискуссии по упомянутым проблемам отдельные авторы высказывали соображения, не согласующиеся как с зарубежным опытом, так и с положениями Конституции РФ. Кроме того, принципиально новый подход к определению оснований для введения военного положения, закрепленный в ст. 87 Конституции, далеко не всегда учитывается при подготовке энциклопедических изданий и учебников, что тоже диктует необходимость обращения к нормам международного права.

На наш взгляд, при подготовке соответствующих норм законопроекта  целесообразно придерживаться следующих положений.

I. Непосредственно определение агрессии дано в Резолюции. принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1974 г. Исходя из этого определения под агрессией по отношению к России может быть признано применение иностранным государством вооруженной силы, направленной против суверенитета, политической независимости, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, к таким действиям относятся, например: вторжение на территорию нашей страны, ее военная оккупация или аннексия с использованием вооруженной силы; нападение вооруженных сил иностранного государства на нашу армию; блокада портов или берегов России вооруженными силами иностранного государства; засылка на нашу территорию вооруженных банд, групп, регулярных сил или наемников и т.д.