Государственный служащий: права, обязанности, ответственность

На государственной службе под квалификационными требованиями понимаются единые профессиональные и иные критерии и признаки, предъявляемые к соискателям той или иной должности гражданской службы. Квалификационные требования определяют степень и уровень профессиональной подготовленности кандидата к тому или иному виду деятельности в системе государственной службы.

В сфере государственной службы характер и содержание кадровых процессов и отношений, в отличие от других сфер общественной практики, обусловлены специфическими законодательными и нормативно'-правовыми документами.

Суть данной специфики состоит в том, что с одной стороны, они закрепляют более жесткие по сравнению с законодательством о труде, требования к государственным служащим, устанавливают для них определенного рода ограничения, связанные с исполнением служебных обязанностей, а с другой стороны предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии в связи с исполнением государственной службы.

Большинство требований и ограничений для государственных гражданских служащих представляются вполне оправданными и правомерными. Они касаются возраста (от 18 до 65 лет), уровня квалификации претендующего на должность, состояния его здоровья, перечня предъявляемых им документов, порядка заключения служебного контракта и т.д.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы также входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы8.

Учитывая, что кадровые процессы на государственной службе регулируются нормативными правовыми актами, определяются следующие квалификационные требования к кандидату на замещение должности государственной службы9:

• к уровню профессионального образования.

Необходимый уровень образования к замещаемой должности устанавливается также нормативно, Федеральным законом № 79. Должности на государственной службе делятся по группам и категориям должностей. Для замещения должностей категории «руководители», «помощники (советники)», «специалисты», а также категории «обеспечивающие специалисты» главное и ведущей групп должностей необходимо высшее профессиональное образование. При этом требований к квалификации или специализации высшего профессионального образования не предъявляется.

• к стажу гражданской службы.
• к стажу (опыту) работы по специальности.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются Указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» (с изменениями согласно Указу Президента Российской Федерации от 26 июля 2008 г. № 1127) для замещения высших должностей федеральной государственной гражданской службы требуется не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности; для замещения главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет станса работы по специальности; для замещения ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности; и наконец, для замещения старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы требования к стажу не предъявляются.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. Это объясняется тем, что работа в различных сферах государственного управления требует специфических знаний и навыков, поэтому установление единых требований по ним для всех должностей гражданской службы в отличие от требований к образованию и стажу невозможно.

Таким образом, установленные на данный момент указом Президента РФ, квалификационные требования к стажу затрудняют возможности поступления на государственную службу молодых специалистов и кандидатов, имеющих опыт работы в бизнесе или в коммерческих организациях.

• к профессиональным знаниям и навыкам.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам на государственной службе по конкретной должности устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом специфики деятельности, функций и задач. Специфические требования, связанные с выполнением конкретных задач по каждой должности закрепляются в должностном регламенте государственного служащего. Как правило, имеется ввиду знание Конституции РФ, федеральных законов и других нормативных правовых актов, связанных с выполнением обязанностей.

При этом на данный момент Управление государственной службы Правительства Москвы занимается разработкой менее формальных требований к должностям государственной службы, а именно «модель компетенций», которыми должен обладать эффективный государственный служащий.

Для более успешного внедрения современных кадровых технологий на государственной службе, а также проведения объективной оценки как кандидатов при поступлении на государственную службу, так и для оценки эффективности государственных служащих города Москвы, Управлением государственной службы и кадров была разработана модель компетенций. Данная модель, необходимая для оценки эффективности работы кадров в системе государственной гражданской службы города Москвы, содержит следующие компетенции: профессионализм; честность; порядочность; коммуникация; управление; результативность.

2.2. Традиции и новации в правовом  регулировании института дисциплинарной  ответственности государственных  гражданских служащих Российской  Федерации

Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации традиционно является одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в функционировании аппарата государственных органов. О дисциплине в государственном управлении пишется много, однако "ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие, в полную меру не используется"10

Дисциплинарная ответственность государственных служащих наступает за проступки, которые совершаются виновными лицами в процессе исполнения ими своих служебных обязанностей, является специфическим и самым распространенным в силу ее непосредственности и оперативности видом юридической ответственности, к которой могут привлекаться государственные служащие. Вместе с тем многие вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих требуют правовой регламентации, дальнейшего научного осмысления и практической разработки.

Правовое регулирование дисциплинарной ответственности гражданских служащих осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 11 июля 2011 г.) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"11. Основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок. Традиционно законодатель связывал дисциплинарный проступок с неисполнением служащим должностных обязанностей (ст. 57). Это положение не раз критиковалось в юридической литературе своим узким подходом12. Новацией служебного законодательства стала редакция ст. 57, в соответствии с которой под дисциплинарным проступком теперь понимается "неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей". Согласимся с подобным подходом законодателя к определению дисциплинарного проступка, так как, "осуществляя профессиональную служебную деятельность в рамках структуры государственного органа, гражданский служащий не может быть свободен от соблюдения в этом органе служебной дисциплины и, следовательно, ответственности за ее нарушение"13.

За совершение дисциплинарного проступка к гражданскому служащему могут быть применены пять видов дисциплинарных взысканий: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, пп. "а" - "г" п. 3, п. 5, 6 ч. 1 ст. 37 Закона (ч. 1 ст. 57). При анализе видов дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих, становится очевидным, что большинство из них носит моральный характер (замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии), другие (предупреждение о неполном служебном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение по основаниям, предусмотренным Законом) - санкции, задерживающие должностной рост, выгодное перемещение по службе или лишающие возможности продолжать службу в данном органе.

Полагаем, что моральными взысканиями не всегда можно добиться желаемой цели, поэтому в отношении гражданских служащих должны шире применяться меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретенных за годы государственной службы. Такими взысканиями могут быть: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишение доплаты к пенсии с учетом стажа государственной службы, дисциплинарный штраф. Подобный подход имеет место в законодательстве ряда демократических государств (например, в Германии)14. Аналогичные подходы существовали в законодательстве о государственной службе Российской империи15.

Пополнив перечень дисциплинарных взысканий мерами материального характера, необходимо одновременно законодательно закрепить деление дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные, указав, по аналогии с административной ответственностью, что за один дисциплинарный проступок может быть назначено основное или основное и дополнительное взыскание.

По общим правилам при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться: степень тяжести совершенного дисциплинарного проступка, степень вины гражданского служащего, обстоятельства, при которых проступок совершен, предшествующее поведение гражданского служащего (п. 3 ст. 58). Будет целесообразным законодательно закрепить перечень смягчающих обстоятельств, а также исчерпывающий перечень обстоятельств, отягчающих дисциплинарную ответственность гражданского служащего.

В отличие от других видов юридической ответственности, где санкция за совершенное правонарушение неотвратима, по поводу дисциплинарной ответственности вопрос о неотвратимости наказания находится в ведении представителя нанимателя. Об этом свидетельствует формулировка п. 2 ст. 57 Федерального закона о государственной гражданской службе, что "за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание". На усмотрение руководителя Закон относит и решение вопроса - какую избрать меру ответственности из предусмотренных Законом, поскольку в дисциплинарном законодательстве нет перечня дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение. Он может выбрать наиболее приемлемый вариант дисциплинарного взыскания либо вообще отказаться от привлечения нарушителя к ответственности.

Существует точка зрения, что принцип неотвратимости ответственности не должен сводиться только к дисциплинарным взысканиям. Возможно применение к нарушителю служебной дисциплины и неформальных социально-психологических санкций (устные замечания, разъяснения, внушение и т.п.). Полагаем, что метод убеждения не всегда оказывается действенным, более того, большинство дисциплинарных взысканий носит моральный характер, поэтому согласимся с мнением В.М. Манохина, что сфера усмотрения у руководителя государственного органа слишком пространна16. Следует законодательно сузить возможность руководителя решать вопрос о дисциплинарной ответственности лишь на свое усмотрение, закрепив положение о том, что за совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка представитель нанимателя обязан применить в отношении его дисциплинарное взыскание. Руководитель, не возбуждающий такое производство, сам должен нести за это дисциплинарную ответственность.

Следует развивать законодательство о дисциплинарной ответственности с целью создания и пополнения перечня дисциплинарных проступков и конкретных санкций за определенные проступки. Это важно для того, чтобы заведомо, то есть до привлечения к дисциплинарной ответственности, были известны меры за конкретные проступки. В связи с этим считаем целесообразным направить усилия законодателя на разработку и принятие Дисциплинарного кодекса Российской Федерации, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарного принуждения, ответственности и производства.

Новацией законодательства, регулирующего институт дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, стало принятие Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ17, в соответствии с которым были внесены изменения в Федеральный закон о государственной гражданской службе, устанавливающие возможность увольнения государственных служащих в связи с утратой доверия. Следует отметить, что среди видов дисциплинарных взысканий, перечисленных в ст. 57 Федерального закона о государственной гражданской службе, данное основание не называется.

Случаи утраты доверия, связанные с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, неисполнения антикоррупционных обязанностей закреплены в ст. 59.2. В перечисленных случаях представитель нанимателя должен, утратив доверие к гражданскому служащему, уволить его с гражданской службы.

В то же время в ст. 59.1 Федерального закона о государственной гражданской службе перечислены дисциплинарные взыскания, налагаемые на гражданского служащего за аналогичные коррупционные правонарушения (замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии), применение которых имеет место, если представитель нанимателя не утратил доверия к гражданскому служащему.