Государственное управления: сущность и функции

 

 

 

 

 

 

 

 

       2. Практические аспекты государственного управлении

 2.1. Функции, формы, методы и средства государственного управления

1. Функция  планирования. При этом нужно  ответить на вопрос чем, как, где, когда достигается цель. Стратегически  важная функция.

2. Функция  организации. Создание условий по  взаимодействию людей, приносящих  желаемый результат.

3. Функция  регулирования. Функция, направленная  на то, чтобы человек в рамках  организации выполнил соответствующий  объем деятельности.

4. Функция  работы с персоналом. В мировой  практике данной функции уделяется  все большее и большее внимание.

5.Функция контроля. Так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.

Формы государственного управления - это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются поставленные цели.В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на два блока: правовые и организационные. Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения являются предметом права и подробно рассматриваются в курсе правовых дисциплин. В организационных формах государственного управления реализуется деятельность государственных органов по руководству и управлению процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и обществе.

Под методами государственного управления понимаются официальные способы властного воздействия государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном порядке.

Средства государственного управления - это инструментарий, набор конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном процессе. В государственном управлении средства могут быть техническими (средства труда государственных служащих, электронные, космические), специальными (средства военные, правоохранительные, таможенного и пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денежной эмиссии, гражданской обороны, дипломатические), информационными и коммуникационными (средства правительственной связи и информации) и др.

              2.2. Организационная структура государственнго управления

Основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Они имеют разветвленную вертикаль: федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Структура государственного управления определяет эффективность деятельности всех входящих в систему региональных элементов и её оптимизации, требуя постоянного внимания высших должностных лиц. 

Принципиальная важность организационных структур определяется рядом факторов:

1) стратегическая  цель деятельности и тактика  реализации мероприятий, направленных  на достижение целей. Должны быть  подтверждены соответствующей организационной  структурой.

2) структура  управления должна точно определять  права и ответственность любого  органа иерархической структуры.

3) Оптимальность  созданной структуры управления  определяет эффективность деятельности  всей системы, её выживание и  дальнейшее развитие.

В формировании определенного типа структуры государственного управления используется несколько организационных оснований:

1)Линейное основание – создается строго формализованная структура с преобладанием вертикальной подчиненности государственных органов в виде строгой иерархической пирамиды, с наличием строгого единоначалия и единства распорядительства, устойчивая и эффективная для проведения властных требований. При данном основании построении органа управления слабо выражены обратные связи, наблюдается его узкая направленность, что снижает универсальность и эффективность.

2)Функциональное основание – образуются государственные органы, специально приспособленные к ведению конкретных функций управления, что позволяет подбирать высоко профессиональных специалистов. Отрицательным является для этого основания сложности в межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализации в ведении отдельных функций управления.

3)Линейно-функциональное основание – сочетание двух предыдущих оснований дает возможность создавать структуру, в которой одни органы принимают и властно проводят в жизнь управленческие решения, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, координационного и другого свойства, что позволяет повысить уровень государственного управления.

4)Программно-целевое основание – в основе создания структуры лежит какая-либо цель (совокупность целей), комплексная программа, выполнению которых подчиняются все элементы структуры и их взаимосвязи, что способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных вопросов. Это основание получило развитие в конце прошлого столетия.

5)Матричное основание – тип структур, связанный, как правило, с территориальным управлением. Сочетает в себе  линейное и программно-целевое управление. Обеспечивает комплексный подход в управлении на определенной территории и дает возможность гибкого, быстро приспосабливаемого подхода к активно развивающимся и динамичным управляемым объектам.

 

                  3. Особенности государственного управления в России

Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания, то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы. Но данные намерения легко декларируются и далеко нелегко достигаются. Исходя из этого, попробуем вычленить эти особенности, так как без определения иных анализ проблематики эффективного государственного управления является, вряд ли возможным. 

Итак,  попытаемся выделить несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России:

1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическая культура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющая особенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традиции определяли процесс государственного управления. Несомненно, однако,  что неучет их, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечном счете, создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственное  управление России имеет многовековую историю. Россия практически всегда имела жестко централизованное государственное управление.  Соотношение  властно-управленческих  функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось  вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата.  В таком контексте практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями,  административными единицами).  Последним отводилась роль непосредственного исполнителя решений центра; исполнение этих решений было главным критерием оценки эффективности действий  местных управленческих фигур (наместников,  воевод,  губернаторов, первых секретарей).

Государственное управление России действует в среде,  отличающейся своей политической  культурой,  влияющей  на  действия лиц, определяющих политический процесс,  поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В этом плане следует, прежде всего, учитывать, что генетически население  России  -  это люди,  исторически вышедшие из сельской среды,  сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной  нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни.

Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть  самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.  
Историческое наследие России породило также  определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей  мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций. 
        Российская государственная традиция носит многонациональный  характер,  отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Многонациональный  характер  российской государственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором, требует внимательно учитывать его,  вырабатывать политику и решения с его учетом; видеть постоянно альтернативу дестабилизации в условиях,  чреватых ухудшением общей социально-экономической обстановки в  стране;  учитывать в принятии решений, в управленческой практике факторы различий в культурном наследии, в религиозных концессиях населения.

2. Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления. 

Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации: 
- как мы знаем, в недавнем прошлом перед Россией стояла важная задача демонтажа предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт:  с одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи. Следует отметить, что наша страна накопила значительный ресурс образованности,  интеллектуальный потенциал. По ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового.  Однако и этот фактор стал стимулом кризиса,  воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем,  что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества  труда, не подкреплялся соответствующими организационно-управленческими условиями; 
- оптимизация структур и механизмов федерального и регионального  управления должна особенно касаться регионального звена государственного управления Российской Федерации. Необходимость отхода  от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы передачи ресурсов и полномочий сверху вниз освоены лишь "в  первом приближении".  Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали.  Вместо управления процессами  децентрализации идет стихийная борьба за захват власти у центра в пользу регионов, субъектов Федерации; 
-  Российская Федерация  в  настоящее  время испытывает на себе воздействие наследия СССР. Практически от советского унаследован аппарат государственного управления как в плане личном (симптоматично сохранение появившегося в 30-х годах термина "кадры" для описания персонала государственного аппарата), так и в значительной мере управленческих структур и их качеств.  Сохранены менталитет и привычки прежнего аппарата, вместе с  тенденциями бюрократизации,  стремлении подминать под себя и граждан, и нарождающиеся институты гражданского общества. Аппарат управления действует в обстановке слабой регламентированности бесконтрольности со стороны общества, он не защищен нормативами,  обеспечивающими ему "иммунитет" при политических изменениях во властных структурах. Государственная служба как социально-правовой институт не создана;

- сейчас  мы особо отчетливо видим,  после кризиса 17 августа, что главной задачей государственного управления становится задача эффективного управления производством. Эта дата как бы стала "Рубиконом" понимания; 
- массовые настроения отмечены значительной долей апатии, отстраненности от политических институтов  и  элит. Связи  правящих групп, политических партий с населением развиты слабо.  Выражены попытки навязывать обществу умозрительные схемы,  манипулировать общественныммнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти.  Доверие населения к политике, к политическим лидерам после опыта последнего года придется зарабатывать в течение длительного времени. В тоже время несомненны ожидания в массе, построенные вокруг возможности появления харизматического лидера, способного разом решить проблемы общества;

- ломка  общественного устройства общества. Возникает исконно русский вопрос: "Что делать?".

3. Учет  решения задач государственного  управления в контексте общемирового  аспекта. Мировой опыт дает не  только и не столько знание  возможных решений конкретных  управленческих задач. Глобальный  контекст позволяет выстраивать  предлагаемые решения так, чтобы "угадать" прокладывающие себе  путь во всем мире тенденции, сохранить российскую самобытность  и использовать действительно  оптимальные варианты решения проблем государственного управления.  

Исторически и  геополитически,  Россия  - это решающий фактор процессов на евразийском континенте. Ее влияние на населяющие этот  ареал народы велико и неизбежно. В российском обществе достаточно остро дебатируется вопрос о применимости  к  России  известных в мире моделей развития и устройства. Обвинения в слепом копировании той или иной модели весьма распространены и достаточно обоснованы. Методологически неверно считать возможным применение какой-либо конкретной макромодели государственного  или  социально-экономического устройства к иной стране, кроме той, на почве которой сложилась рассматриваемая модель:  каждая из них несет на себе неповторимый отпечаток страны, ее породившей.  Очевидно,  что и российская модель будущего  устройства будет конкретной и оригинальной.  В то же время методологически ценно использовать зарубежный опыт для поиска  выхода  из кризисной ситуации, решения задач, стоявших перед страной.