Административное право как отрасль публичного права

Многолетние наблюдения свидетельствуют о широком и  устойчивом развитии административного права во многих странах. Оно характерно для разных государств в силу той меры общности государственной организации и функционирования государственных институтов, которая выражена в реализации властных полномочий и единообразном регулировании общественных отношений. При этом наблюдаются и значительные различия, поскольку административное право каждого государства отражает особенность его традиций и истории, устройство, а также специфику системы права.

Словом, каждое национальное административное право содержит элементы общего, особенного и единичного. Вопрос заключается в том, как изучать и оценивать пропорции этих элементов, каким образом воспринимать общие элементы и следовать признаваемым идеям и доктринам. Ответ на него давался всегда, ибо мыслители, ученые и специалисты часто старались провести сравнительно-правовой анализ в данной сфере. Описывался административный опыт других стран, их реформы, административные учреждения. Высказывались оценки по поводу сходства и различий как в историческом плане, так и применительно к современным административно-правовым явлениям.

Сошлемся в  качестве примера на использование  в эпоху петровских административных реформ шведского опыта построения государственных учреждений. Другой иллюстрацией послужит изданный в России в 1875 г. «Сборник государственных знаний», в котором помещены статьи о сравнении акционерных обществ разных стран, земских повинностях и местных налогах, обзоры книг Л. Штейна о полицейском праве, о военном деле, обзоры экономических преобразований в Германии, исследований английских косвенных налогов.

Внимание к  зарубежным материалам было весьма заметным и в трудах таких известных  русских юристов, как Коркунов, Лазаревский, Чичерин и др. В первые годы Советской  власти сохранялся некоторый интерес к изучению иностранных административных учреждений, но постепенно он угасает под влиянием нарастающей критической линии сравнительного анализа. Отторжение теорий и практики управления буржуазных государств становится преобладающим в научных и публицистических трудах. И лишь «технология управления», «стандарты работы учреждения» из американского, германского и французского опыта еще долго поддерживаются то в рамках движений за рационализацию управления, то научной организации труда в 20-30 гг., то в виде признаний общих принципов науки управления в 60-70-х гг.

Новому, более  высокому уровню сравнительного изучения административного права отвечает учебное пособие «Административное  право зарубежных стран». В нем  даны характеристики административного права США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Японии, Китая, Болгарии, Египта. Анализ проведен по ряду согласованных структурных критериев - особенность административного права и его источников, организация администрации, регулирование административной деятельности, контроль или административные суды, государственная служба, а в некоторых случаях и региональное и местное самоуправление, локальные акты, административно-правовой статус собственности. Безусловная источниковедческая польза данного издания уменьшается из-за отсутствия общего анализа и сравнения систем административного права. В нем скорее есть аналитическая информация о правовых системах отдельных стран.

Поэтому мы считаем  необходимым особо подчеркнуть  значение теории и методологии сравнительного правоведения не только как таковой, в качестве самостоятельного научного направления и учебной дисциплины, но и применительно к каждой отрасли права, а в данном случае - к административному праву. Правильное и методологически корректное определение целей сравнительно-правового анализа, его объектов и возможных результатов имеет первостепенное значение. Краткий сравнительно-аналитический очерк развития административного права послужит иллюстрацией такого подхода.

За рубежом  не только накоплен большой опыт административных реформ, но и есть методология их проведения.

В сравнительном  плане исследования административного  права различных государств проводят их научно-исследовательские центры. Многие университеты в США, Франции, Германии, Англии, Польше заняты компаративистской административно-правовой проблематикой. В России ее разрабатывают ученые Института законодательства и сравнительного правоведения, Института государства и права РАН, юридического факультета МГУ, Московской государственной юридической академии, Университета дружбы народов, ученые С.Петербурга, Воронежа и др. Продолжаются исследования в данном направлении ученых-юристов Украины, Белоруссии, Казахстана. Но предстоит еще сделать очень многое как в исследовательском, так и в учебном плане.

Большую роль в  развитии науки административного  права в мировом масштабе играют международные юридические организации. Уже много лет регулярно проводятся международные конгрессы административных наук. В Брюсселе находится резиденция Международного Института административных наук, охватывающего более 100 стран. Его последние разработки посвящены влиянию глобализации на администрации, отношения граждан и органов государственной власти.

Словом, сравнительное  административное право позволяет  отражать и анализировать как общие административно-правовые процессы в мире, так и их специфику в отдельных странах и регионах. Любопытны материалы о публичных и социальных акцентах администрации в странах Латинской Америки. Законодательство, включая и административное, любого государства в современных условиях нельзя рассматривать вне его связи с другими национальными правовыми системами и с международным правом. Такой «правовой треугольник» служит общим правовым пространством, на котором соприкасаются, взаимодействуют, сталкиваются, сосуществуют разные нормативно-правовые массивы. В их связях есть немало устойчивого и закономерного, противоречивого и случайного. Бесспорна тенденция выделения сферы правового сотрудничества и взаимоотношений, включающей в себя взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов, обмен правовой информацией, использование правовых решений и сходных актов и норм.

Вполне объяснимо, что в рамках правовой интеграции возрастает роль сравнительного правоведения. Для отраслей публичного права, в т.ч. административного права, важно находить допустимую меру влияния иностранного права и умело сравнивать однородные отрасли законодательства. Поверхностное сопоставление может привести к ошибочным решениям. Ведь компаративистика представляет собой расширяющуюся область научного юридического знания и означает как теоретико-методологическую дисциплину в системе права, так и методику прикладного законоведения.

Изучение национальных законодательств позволяет обнаружить общие тенденции их развития. Одна из них отражает национально-правовую специфику отдельных стран или группы стран и выражается прежде всего в особенностях государственного устройства. Соответственно нормы административного права, закрепляя эти особенности, представляют прежде всего познавательный интерес. Некоторые правовые различия по этой причине вряд ли преодолимы в обозримой перспективе.

Другие правовые различия могут быть преодолены в  ближайшие годы либо в более отдаленном будущем. Для этого государства  намечают программы сближения национальных законодательств в налоговой, таможенной, транспортной и других сферах, в связи с сближение правовых норм, регулирующих деятельность государственных институтов, финансовых корпораций.

Различия в  национальных законодательствах обусловлены  как природой «правовых семей», к которым относятся эти законодательства (континентальная, общего права, мусульманская и др.), так и особенностями традиций, исторического развития государств и этапами проведения административных реформ. На законодательство влияют политический фактор и внешняя политика того или иного государства - сотрудничество, союзнические отношения, нейтралитет, конфронтация. Поэтому нужно тщательно оценивать меру различий национальных законодательств и оценивать их как временные, относительно устойчивые и постоянные. В последнем случае особенно четко отражаются мировоззрения и культурологические ценности народов, то правовое наследие, которое относится к общемировому правовому богатству. Нельзя сравнительное изучение ограничивать только институциональными вопросами, т.е. устройством органов управления. Пока же так и бывает, хотя важен анализ всех «блоков» административного права и особенно способов воздействия на общественные процессы.

Все это позволяет  четко и обоснованно определять пределы и объем сопоставления национальных административных законодательств. Суверенные права государств обеспечивают им свободу развития своего административного законодательства и определение масштабов и характера его сближения с законодательством других государств или международно-правыми актами Применяются несколько способов сближения национальных законодательств: а) общая правовая ориентация, б) согласование программ развития законодательства, в) сближение отраслей и «блоков» законодательства, г) нормативно-информационные пояснения (подходы, разъяснения, обзоры), д) договоренности об устранении правовых барьеров или ограничений, е) модельные законодательные и иные акты, ж) унифицированные акты, правила, нормы.⁷

Глава 7. Понятие, предмет и методы науки  административного права. Функции науки административного права.

7.1. Понятие науки  административного права.

Административное  право не только представляет собой  одну из ведущих отраслей российского  права, но также является одной из центральных отраслей российской правовой науки.

 Административное  право как наука - это система  взглядов, представлений, теорий, концепций  и позиций по вопросам возникновения,  реализации, развития административного  права как отрасли права и  составляющих ее предмет общественных  отношений.

      7.2.Предмет науки административного  права.

Предмет науки  «административное право» – наиболее общие закономерности развития и  функционирования государственного управления, состояние и перспективы развития административно-правового законодательства.

Элементы предмета науки «административное право»:

1. административное право как отрасль права (административно-правовое законодательство);
2. закономерности возникновения, развития и функционирования государственного управления;
3. система административно-правовых категорий и понятий (категориальный аппарат);
4. история развития административного права;
5. правоприменительная практика субъектов административного права;
6. зарубежное административное право (сравнительное правоведение);
7. прогнозы и рекомендации по совершенствованию и развитию административного права.

7.3.Метод науки  административного права.

Метод науки  «административное право» совокупность средств, приемов и способов, посредством  которых изучаются административно-правовое законодательство и предмет его  регулирования.

Методы науки  «административное право» делятся  на общенаучные (используемые во всех науках) и частнонаучные (используемые в конкретной науке).

Общенаучные методы:

1. диалектика – метод познания явлений действительности в их взаимосвязи и развитии;
2. анализ – расчленение (идеальное или реальное) объекта на составляющие его элементы;
3. синтез – метод, обратный анализу, соединение элементов в единое целое;
4. аналогия – правдоподобное вероятное заключение о сходстве двух предметов в каком-либо признаке на основании установленного их сходства в других признаках;
5. дедукция – метод познания, который ведет от общего к частному; от общего положения к особенному;
6. индукция – метод познания от отдельного, особенного к всеобщему, закономерному и др.

Частнонаучные методы:

1. системный – рассмотрение объекта как системы, выявление его связей как внутри, так и во вне системы;
2. сравнительного правоведения – изучение системы административного права путем его соотношения с аналогичными системами зарубежных стран; соотношение административно-правовых институтов с правовыми институтами других отраслей российской системы права;
3. формально-юридический – метод исследования, при котором административное право изучается в «чистом» виде, в изоляции от других социально-правовых явлений (экономики, политики, экологии и т. д.);
4. юридического эксперимента – апробация административно-правовых новелл в сфере государственного управления в ограниченном масштабе с целью определения их эффективности и дальнейшего использования в более широких масштабах;
5. правовое прогнозирование – изучение перспектив развития конкретных государственно-управленческих явлений в будущем.

4. Функции науки административного права.

Наука «административное  право» выполняет следующие функции:

1. познавательную (эвристическую) – состоит в познании и констатации административно-правовых явлений;
2. интерпретационную (объяснительную) – состоит в разъяснении сущности административно-правовых явлений;
3. методологическую – состоит в поиске конкретного инструментария, при помощи которого исследуется административно-правовая действительность;
4. организационно-управленческую – заключается в выработке механизма преобразования административно-правовых институтов и норм, укреплении законности;
5. идеологическую – состоит в разработке обобщенных взглядов на административное право, государственное управление, исполнительную власть и в конечном итоге на повышение правового сознания граждан и общества;
6. прогностическую – состоит в предвидении того, в каком направлении и насколько изменятся управленческие отношения.

Глава 8. Значение науки административного  права в процессе совершенствования  регулирования общественных отношений. Основные теории науки административного  права.

Отраслевые  управленческие науки имеют специфические  предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты, например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ.