Административное нормотворчество

Рост числа представленных на государственную регистрацию  нормативных правовых актов вызван реализацией федеральными органами исполнительной власти положений актов законодательства Российской Федерации, прежде всего - о федеральных органах исполнительной власти, в которых содержатся конкретные поручения по разработке и утверждению нормативных правовых актов, а также необходимостью существенной переработки ранее зарегистрированных актов реорганизованных (упраздненных) федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить высокое качество подготовки нормативных правовых актов МВД России, Минобороны России, Мининформсвязи России, ФСКН России, ФСФР России, ФСТ России, Банка России, по которым в текущем году практически не было отказов в государственной регистрации.

Прежде всего, данную ситуацию такой автор, как Л. Григорьева считает, можно объяснить усложнением  процедуры принятия нормативных  правовых актов федеральных министерств, разработчиками которых являются подведомственные им федеральные органы исполнительной власти²².

При этом существенное место  занимают вопросы разграничения  компетенции в сфере правового  регулирования.

В значительной степени эта проблема возникает при взаимодействии федеральных министерств и подведомственных им федеральных служб и агентств.

Во вторых, существенной особенностью административного нормотворчества  в современных условиях проведения административной реформы является то обстоятельство, что вопросы нормотворческой деятельности в современных условиях развития получили обстоятельную регламентацию. В качестве одного из проявлений принципа научной обоснованности служит привлечение ученых к подготовке правовых решений в роли экспертов и консультантов.

Однако, на сегодня, процедура  назначения и проведения правовых экспертиз  в РФ имеет недостаточную разработку нормативного регулирования, в конечном счете, сказывается на добротности  и качестве принимаемого нормативного акта.

Существенную роль играет и профессионализм разработчиков  нормативных правовых актов. Результативность действия последних во многом зависит  от профессионализма лиц, принимающих  участие в их подготовке.

2.1 Анализ состояния административного нормотворчества

По данным Минюста  России, в 2008 году основные усилия Минюста России в сфере соблюдения законности федеральными органами исполнительной власти при принятии ими нормативных правовых актов были сосредоточены на обеспечении качества ведомственного нормотворчества, прежде всего связанного с реализацией основных направлений административной реформы, приоритетных национальных проектов в области обеспечения жильем населения, образования, здравоохранения, развития агропромышленного комплекса, разработкой и утверждением административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг²³.

Проведение работы по ревизии зарегистрированных нормативных  правовых актов, переработка нормативных  правовых актов реорганизованных (упраздненных) федеральных органов исполнительной власти и приведение их в соответствие с действующим законодательством с учетом разграничения компетенции в сфере правового регулирования, реализация Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», утверждение административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг оказали существенное влияние на возросший объем актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций), поступающих на государственную регистрацию.

В 2008 году - на государственную регистрацию поступило 2733 акта, что на 46% больше, чем в 2007 году (1868)²⁴.

По данным за 2008 год наибольшее количество актов поступило из Минздравсоцразвития России (214 актов, из которых зарегистрировано - 179), ФСТ России (139 актов, из которых зарегистрировано - 135), Минфина России (138 актов, из которых зарегистрировано - 88), ФСБ России (126 актов, из которых зарегистрировано -106)²⁵.

Зарегистрировано 2152 нормативных правовых акта, что на 55,8% больше, чем в 2006 году (1381)²⁶.

Надлежащий уровень  подготовки нормативных правовых актов  у Минобороны России, МПР России, ФСБ России, ФСТ России, Роспотребнадзора, Банка России, по которым в прошедшем  году не было отказов в государственной регистрации.

Следует отметить значительный рост качества подготовки нормативных  правовых актов федеральных органов  исполнительной власти. Так, в связи  с несоответствием законодательству Российской Федерации в 2008 году было отказано в регистрации 64 актов, что на 51,5% меньше, чем в 2007 году (132)²⁷.

Вместе с тем при  принятии ведомственных нормативных  правовых актов некоторые федеральные  органы исполнительной власти допускают  нарушения законодательства.

Причинами отказов в государственной регистрации актов являются превышение пределов предоставленной компетенции, искажение смысла и содержания положений актов законодательства Российской Федерации, установление условий гражданско-правовых договоров, использование терминов и определений, не предусмотренных или противоречащих федеральному законодательству, нарушение порядка подготовки и направления актов на государственную регистрацию.

Наибольшее число отказов  в государственной регистрации в 2008 году было по ведомственным актам Росздравнадзора (отказано в государственной регистрации 8 актов), Минтранса России (5 актов), Минрегиона России (5 актов).

Еще одним подтверждением повышения качества подготовки ведомственных  нормативных правовых актов является то, что в 2007 году количество полностью или частично отмененных Верховным Судом Российской Федерации актов составило 0,1% от общего числа актов, зарегистрированных Минюстом России более чем за 15 лет²⁸.

В 2008 году проводилась юридическая экспертиза подготовленных федеральными органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (с изменениями и дополнениями) проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (рассмотрено 316 проектов).

117 административных регламентов зарегистрировано Минюстом России.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г. № СН-П16-4210 в Правительственную комиссию по проведению административной реформы ежемесячно до 15 числа направляется информация о зарегистрированных Минюстом России административных регламентах, а также об актах, находящихся на государственной регистрации.

В 2008 году Минюстом России проведены плановые проверки работы федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации. Следует отметить значительное сокращение количества выявляемых в результате проверок нормативных правовых актов, не направляемых своевременно на государственную регистрацию.

В качестве проблем при  осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти можно обозначить следующие.

Таким образом, можно  сделать следующие выводы о том, что анализ административного нормотворчества  на современном этапе своего развития показывает, что работа в данной области проходит с использованием действующих принципов административного нормотворчества, а также с учетом основных особенностей этого вида деятельности. Деятельность федеральных министерств, а именно Министерства юстиции Российской Федерации направлена на обеспечение должно уровня качества административных нормативных актов.

3. Проблемы административного нормотворчества

Тем не менее, несмотря на динамичное развитие процесса административного  нормотворчества, в рамках данного процесса существует немало проблем.

В связи с изменениями  в структуре федеральных органов  исполнительной власти на практике возникают  вопросы, связанные с определением компетенции на внесение изменений (признание утратившими силу) в  нормативные правовые акты. В частности, о необходимости признания утратившими силу зарегистрированных Минюстом России нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, компетенция которых по осуществлению нормативно-правового регулирования в той или иной области передана другому федеральному органу исполнительной власти²⁹.

Так, в соответствии с  Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентство по рыболовству было преобразовано в Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству с передачей ему функции Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов.

Согласно Положению  о Государственном комитете Российской Федерации по рыболовству, утвержденному  постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. № 733, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов и среды их обитания.

При этом законодательством  Российской Федерации Государственному комитету Российской Федерации по рыболовству не предоставлено право вносить изменения или признавать утратившими силу акты Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

Следует отметить несвоевременное  внесение изменений в федеральные  законы, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, связанные с изменением компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» функции Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела переданы Федеральной таможенной службе. При этом в Таможенном кодексе Российской Федерации (Федеральный закон от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ) до настоящего времени закреплена компетенция федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела.

Продолжается практика издания федеральными органами исполнительной власти писем, содержащих нормативные  предписания (ФНС России), что противоречит установленным требованиям к  подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В целях повышения  качества ведомственного нормотворчества  Минюстом России систематически на протяжении 2008 года оказывается методическая помощь федеральным органам исполнительной власти по подготовке и принятию ими нормативных правовых актов.

По оценке Минюста  Российской Федерации, в 2008 году сохранится тенденция к увеличению объемов  ведомственного нормотворчества, в  частности, связанному с необходимостью утверждения федеральными органами исполнительной власти административных регламентов³⁰.

С учетом изменений в  законодательстве Российской Федерации  в структуре федеральных органов  исполнительной власти приоритетным остается необходимость постоянного анализа  и оценки действующего законодательства и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

На наш взгляд, также  необходимо активизировать работу федеральных  органов исполнительной власти по ревизии  ранее изданных нормативных правовых актов и приведению их в соответствие с законодательством является необходимым моментом для совершенствования и систематизации ведомственного нормотворчества.

С учетом изложенного, полагаем, что необходимо принять следующие  меры, направленные на совершенствование  административного нормотворчества:

- продолжить осуществление  федеральными органами исполнительной  власти с участием Минюста  России анализа законодательства  в целях уточнения компетенции  на осуществление правового регулирования  и подготовку необходимых изменении;

- федеральным органам исполнительной власти продолжить работу по ревизии зарегистрированных нормативных правовых актов, подготовить и принять соответствующие документы и направить их на государственную регистрацию в Минюст России;

- организовать в федеральных органах исполнительной власти постоянный контроль за своевременной подготовкой ведомственных нормативных правовых актов в целях реализации поручений, содержащихся в актах законодательства Российской Федерации;

- обеспечить организационно-методическое  взаимодействие Минюста России с федеральными органами исполнительной власти, направленное на повышение качества ведомственного нормотворчества, осуществление контроля за выполнением федеральными органами исполнительной власти предписаний федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и  нередко далекого от соответствия требованиям  законности, тенденция такова: ограничение возможности установления ведомствами общеобязательных административно-правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделенных общей компетенцией. Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление «О делегировании полномочий Правительства Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».