Административное нормотворчество

Переходя к исследованию такого системообразующего принципа нормотворчества  как оптимальность, мы отмечаем, что основу рассматриваемого принципа составляют положения, многие из которых являются характерными для всего административного процесса¹⁴.

Принцип оптимальности  находит свое проявление и непосредственно  в технологическом процессе конструирования  как отдельных правовых норм, так  и нормативного правового акта в  целом. Это относится как к  формулированию самого содержания правовой нормы, так и к использованию метода правового регулирования. Специфическим проявлением принципа оптимальности, по мнению диссертанта, можно считать также решение вопросов, связанных с выбором формы нормативного правового акта, его структуры, и установленных для данного акта атрибутов.

Кроме того, принцип оптимальности  должен найти свое отражение и  в оптимальной организации нормотворчества, использовании оптимальных организационных  процедур, обеспечивающих эффективность  нормотворческого процесса, что, в конечном итоге, влияет и на эффективность всего правового регулирования. В данном аспекте речь должна идти и об оптимальном распределении полномочий при принятии нормотворческих решений, и о необходимости сочетания единоначалия и коллегиальности.

Принципы системности  и иерархичности, являясь всеобщими, кибернетическими принципами управления, действуют во всех системах, в том числе и в административном нормотворчестве. Принцип системности определяет целостность, связанность, единство, т.е. рассмотрение системы как целого в совокупности ее частей.

Соблюдение принципа иерархичности всей системы российского  законодательства позволяет упорядочить  процесс создания нормативных правовых актов с тем, чтобы он не нарушал  ее целостности. Положение нормативного правового акта и объем полномочий, закрепленных за органами их издающими, обуславливают юридическую силу издаваемых властным органом нормативных правовых актов. А от юридической силы нормативного правового акта зависит место того или иного акта в правовой системе, установление иерархических связей и соподчиненности с другими актами. В диссертации подробно дан анализ иерархически построенной системы подзаконных актов, издаваемых органами государственного управления.

Таким образом, мы можем  сделать выводы, что понимание  системообразующих принципов административного нормотворчества позволяет показать их значимость и необходимость учета в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов органами государственного управления.

1.3 Место административного  нормотворчества в системе административного права

Место административного  нормотворчества в современных  условиях развития российской государственности  достаточно значительно, в рамках этого  процесса решается очень большой  круг разнообразных управленческих задач.

Во – первых, как справедливо отмечает, Ю. Г. Арзамасов, от уровня качества нормативных актов в сфере административного права, и, прежде всего, от их содержания, а в отдельных случаях и от определенной формы, в значительной степени зависят судьбы людей, поскольку данными актами устанавливаются как различные запреты (административные, дисциплинарные), так и субъективные права и юридические обязанности субъектов административных правоотношений¹⁵.

Между тем, сам нормотворческий  процесс также ощущает на себе влияние всей палитры социальных процессов.

Так, например, конструктивное управленческое решение в административной сфере, направленное на преодоление проблем в сельском хозяйстве, медицине, образовательной сфере с помощью приоритетных национальных проектов в современных реалиях без правового регулирования либо невозможно вообще, либо не достигнет поставленных целей. По этому вопросу в современной учебной юридической литературе С.В. Поленина пишет следующее: «Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения»¹⁶.

А нормативные акты, как  известно, являются продуктом социальной деятельности в виде административного нормотворчества, поэтому такой вид юридической деятельности, как нормотворческий процесс, в значительной степени зависит и от внешней среды.

В свою очередь нормодатель, облеченный государством полномочиями по правовому регулированию определенных отношений в социуме, не должен выступать  в качестве лакмусовой бумажки, а  осмысленно, используя правовые средства, обязан пытаться реально упорядочить эти отношения.

Нормы, разработанные  и принятые нормодателями в административной сфере, должны работать, а не быть «пустым звуком», не превращаться в ненужные невостребованные циркуляры¹⁷.

Для реализации данной цели различные органы власти осуществляют следующие виды нормотворческого процесса: законотворческий; нормотворческий процесс высших органов исполнительной власти, результатом которого являются нормативные указы Президента, постановления и другие нормативные акты Правительства; ведомственный нормотворческий процесс; нормотворческий процесс органов государственной власти субъектов Федерации; локальный нормотворческий процесс, который в свою очередь, в современных условиях, следует подразделить на нормотворческий процесс местных органов власти и корпоративный нормотворческий процесс.

2. Анализ особенностей административного нормотворчества в свете современных административных преобразований

В правовой системе российского государства важное место принадлежит актам управления, являющимся основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти.

Административному нормотворчеству  как специфическому процессу административно  – правового регулирования присущ ряд специфических особенностей.

По нашему мнению, анализировать  современное состояние ведомственного нормотворческого процесса следует, прежде всего, выявляя и рассматривая его  существенные особенности. В связи  с этим для раскрытия и разработки современной модели административного нормотворческого процесса необходимо подробно проанализировать данный вид юридической деятельности, а именно – его стадии¹⁸.

Основным нормотворческим  процессом в административной сфере, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих «первичные» правила поведения.

Примером последних  служит приказ Минюста России от 13.01.2006 г. № 2 «Об утверждении Инструкции об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождаемых от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы». Федеральные органы исполнительной власти принимают также нормативные акты, отменяющие и изменяющие нормы других ведомственных актов. Поэтому содержание и форма процесса, направленного на создание новых норм права, значительно отличается от содержания и формы процесса отмены или изменения правовых норм.

Однако, с чего начинается административный нормотворческий  процесс в Российской Федерации? Существуют следующие точки зрения на данную проблему. Сторонники первой понимают нормотворческий процесс  широко, включая в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов.

Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный  нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения  о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. На практике такое решение принимают федеральные министры или руководители (директора) ведомств, а также высшие органы государственной власти. Однако, согласно п. 9 основного документа, регламентирующего ведомственный нормотворческий процесс в Российской федерации, т. е. «Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности». Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2002 г. № 715 пункт 9 анализируемого документа был дополнен абзацем, в котором говорилось, что отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами, сформированными в этих органах.

Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный  нормотворческий процесс может  начинаться со стадии нормотворческой  инициативы, которая в министерствах  и ведомствах имеет свои особенности. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляет собой стадия нормотворческой инициативы в министерствах и ведомствах? Как известно, в федеральном законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства. Что же касается практики, то с нормотворческой инициативой выступают как подразделения и сотрудники федеральных министерств, так и граждане, поскольку существуют ведомственные нормативные акты не только внутреннего, но и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Как показал проведенный анализ, нормотворческая инициатива может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.

В свое время Д.А. Керимов  указывал на необходимость различия инициативы по созданию нормативных актов, исходящих от компетентных государственных органов, отдельных лиц, наделенных правом законодательной инициативы, и правовой инициативы, исходящей от граждан и организаций, не наделенных указанным правом¹⁹.

Здесь необходимо сделать одно уточнение применительно ко всей системе федеральных органов исполнительной власти, смысл, которого заключается в том, что если руководство федерального министерства примет решение рассмотреть предложения, внесенные субъектами, не указанными в нормативных актах, регламентирующих ведомственный нормотворческий процесс, то дальнейший порядок действий мало чем будет отличаться от обычной процедуры.

Субъектами «выдвижения  инициативных проектов», то есть субъектами нормотворческой инициативы, сегодня могут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так и физические лица, а также их объединения²⁰.

Тем не менее, несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов  правоотношений, решение об издании  нормативного акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно, после того, как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного акта органа высшей государственной власти либо «своей волей» примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества – подготовка проекта нормативного акта.

При этом, на данном этапе  ведомственного нормотворческого процесса, особую роль играют не субъекты нормотворчества, которые имеют право принятия ведомственных нормативных актов, а субъекты, которые обеспечивают нормотворческий процесс в министерствах и ведомствах.

Однако, что касается «субъектов выдвижения инициативных проектов» то, как показал осуществленный анализ нормотворческой деятельности, на сегодняшний день такими субъектами, в большинстве случаев, выступают структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти.

Существенной особенностью административного нормотворчества является государственная регистрация в Минюсте.

Регистрации в Минюсте подлежат нормативные правовые акты федеральных  органов исполнительной власти, затрагивающие  права, свободы и обязанности  человека и гражданина, имеющие межведомственный характер или устанавливающие правовой статус организаций²¹.

Процедура регистрации  включает в себя: юридическую экспертизу соответствия нормативного правового  акта законодательству Российской Федерации, принятие решения о необходимости  государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера, занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. По результатам проведения юридической экспертизы нормативного правового акта, представленного на государственную регистрацию в Минюст России, может быть принято одно из следующих решений: о регистрации нормативного правового акта с присвоением ему регистрационного номера и занесением в Государственный реестр; о признании нормативного правового акта не нуждающимся в государственной регистрации; о возвращении акта без государственной регистрации; об отказе в государственной регистрации.

В настоящее время  особенности государственной регистрации  связаны с проведением административной реформы, которая оказывает существенное влияние на ведомственное нормотворчество. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в качестве основных нормотворческих органов определены федеральные министерства.

Иные федеральные органы исполнительной власти не лишены возможности  издавать нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Следует обратить внимание на существенное сокращение количества нормативных правовых актов, принимаемых  в отраслях, правовое регулирование  которых ранее осуществляли федеральные органы исполнительной власти, в настоящее время являющиеся подведомственными федеральным министерствам.