Административная реформа на примере Франции и США

Известно, что  транснациональные корпорации давно  отошли от иерархических стандартов и сформировали горизонтальное устройство управления. .Горизонтальные организации  фокусируются на процессе, а не на задаче. Они премируют за труд целую команду, а не одного работника. Они ориентируются на потребности своих покупателей, тесно сотрудничают с партнерами, много работают над тренингом служащих и созданием благоприятной атмосферы в корпорации.

Но использование  информационных технологий в государственном управлении сопровождается целым рядом рисков. Например, эксперты подсчитали, что одна треть проектов в области информационного обслуживания была прекращена из-за неправильного планирования. В Висконсине компьютерная система, использованная для сбора пожертвований в благотворительный фонд, была повреждена, и в результате пришлось потратить 54 млрд. долл., чтобы починить ее. Технологические риски очень велики, и стоимость устранения технических неполадок нередко превышает стоимость первоначального внедрения новых компьютерных технологий.

Реформаторы планируют  создать интегрированную систему  компьютерной связи между федеральным, городским и местным правительствами. В ряде штатов уже начали решать проблему создания электронного государственного управления, но даже оптимисты утверждают, что для этого понадобится как минимум лет десять.

Сегодня многие американские исследователи отмечают, что вице-президент Гор стал известным  не только благодаря своему проекту  административных реформ, но и благодаря выдвижению информационных технологий (ИТ) как необходимого инструмента реформирования. Стремление реформаторов использовать ИТ дало ряд положительных результатов: правительство постаралось связать все звенья воедино; новый подход научил управленцев думать перспективно — смотреть сверху, как реформа оказывает влияние на каждый отдел в структуре управления.

Еще одним новшеством в системе государственного управления стала Программа измерения - эффективности работы правительства. Эксперты предупреждают, что эту программу нельзя рассматривать просто как способ измерения результатов деятельности. Измерение эффективности направлено на улучшение связей между государственными структурами и определение ключевых мероприятий, необходимых для решения проблем. Эта программа предполагает, что управление будет гораздо эффективнее, когда топ - менеджеры сконцентрируются на том, как повысить свою работоспособность.

Один из предлагаемых способов — это подсчет количества и качества улучшенных услуг. Другой — подсчет количества и качества результатов реформирования. Например, можно оценивать работу курсов повышения квалификации по тому, сколько человек они обучили. Но есть и другой способ оценивать их деятельность: исходя из новых должностных окладов работников, которых они обучили, и их положения на карьерной лестнице.

В государственных  органах все гораздо сложнее. Министерство окружающей среды не само очищает окружающую среду, оно связывается  с частными компаниями. Так складывается сложная цепочка, где все взаимосвязано. Правильно оценить результаты — труднейшая задача. Нужно двигаться от вложений (сколько было потрачено, скажем, на повышение квалификации) к результатам (сколько человек смогли пройти курс переквалификации).

Американская  модель измерения эффективности работы администрации достаточно интересна. Однако формулировка ключевых вопросов показывает, что она требует индивидуального подхода в каждом конкретном случае, а самое главное — тонкого балансирования между необходимостью измерения эффективности работы со стороны топ - менеджеров и невозможностью прямого жесткого администрирования в этом вопросе, поскольку ситуация непрерывно меняется.

Кеттл подчеркивает, что в программе оценки эффективности  работы администрации законодательная  власть (конгресс) — последнее звено при измерении эффективности государственного управления. Во-первых, парламентарии более четко представляют необходимые изменения в сфере управления. Во-вторых, участвуя в оценке эффективности работы правительства, конгресс становится более ответственным за формулировку целей, которые ведут к конечному результату. Кеттл уверен: процесс измерения эффективности работы правительства слишком важен, чтобы полностью доверить его только административной власти.

Измерение эффективности  работы администрации имеет также политическое значение. Самая большая ловушка при измерении эффективности работы — это заблудиться в бесконечном мире измерений. Нельзя, чтобы измерение эффективности работы стало конечным пунктом в политике реформ. Оно эффективно только для освещения работы администрации и своевременного исправления плохого функционирования отдельных учреждений.

Вместе с  тем Кеттл отмечает, что реформаторы  во главе с Гором в первые пять лет не смогли выполнить то, что  обещали. Прежде всего им не удалось  четко ответить на простой вопрос, который волновал всех: что же административная реформа сделала для простых американцев? Некоторые федеральные служащие переживали по поводу увольнений и перехода на другую работу, другие воспринимали реформы цинично, в духе того, что эта реформа, как и многие предыдущие, скоро пройдет и нужно только затаиться и переждать. Несмотря на критику, реформаторы придерживались конструктивного принципа: необходимо выяснить, в чем ошибка правительства и что нужно делать, чтобы ее исправить.

Кеттл считает, что низкий эффект некоторых направлений  реформ во многом объясняется тем, что, несмотря на постоянный энтузиазм вице-президента Гора, администрации не удалось заручиться поддержкой ключевых фигур в правительстве  и департаментах, что привело к разногласиям. Кроме того, во многих учреждениях наметился разрыв между проектами, выдвинутыми управляющими среднего звена, и взглядами чиновников высшего звена на ту или иную проблему. Реформаторам не удалось также найти общий язык с конгрессом: республиканский конгресс проявлял мало интереса к реформам.

Кеттл пришел к  выводу, что основная проблема в XXI в. для американского правительства — это увеличение продуктивности его работы и удовлетворение все возрастающих потребностей населения при постоянно урезаемом бюджете. Кеттл подчеркивает также первостепенную роль человеческого фактора в процессе административных реформ. Опыт прошедших этапов реформирования убедительно свидетельствует, что никакие реорганизации не меняют роли лидера в системе управления. Именно лидеры демонстрируют остальным членам организации перспективные цели новаций, помогают справиться коллективу с двусмысленностью переходного периода, увлекают за собой колеблющихся и убеждают разочаровавшихся.

С одной стороны, реформирование правительства позволило устранить дефицит бюджета, но с другой — не привело к восстановлению доверия к правительству/ Сокращение штатов в правительстве оказалось реальным способом уменьшения затрат бюджета, но ограничение бюрократии с помощью сокращения бюрократов было только одной стороной реформирования правительства. Проблема восстановления дове-1рия к правительству со стороны населения полностью решена не была. Ц, Вместе с тем реформаторы установили, что падение доверия к правительству прекратилось, перестали нарастать возмущения по поводу несостоятельности правительства решить проблемы населения. Но в целом реформаторы убедились в том, что американцы мало интересуются административными реформами. Исследования 1998 г показали, что только 34% населения имели непосредственную связь с государственными ведомствами в процессе реформирования.

Все это позволило  Кеттлу прогнозировать, что конфликты  и давление со стороны населения  будут вынуждать американское правительство  к проведению все новых и новых  реформ. Другой прогноз — ни одна реформа не удовлетворит реформаторов на длительное время. Бурное развитие менеджмента заставляет экспертов предлагать все новые идеи по трансформации государственного управления.

Несомненно, эти  прогнозы весьма реалистичны, и сегодня  административные новации в США стали повседневной практикой, к которой все привыкли, так что сообщения об очередных нововведениях уже не являются такой сенсацией, которой была когда-то работа комиссии Гора. Среди новых важных шагов по реформированию государственного управления в США следует отметить ключевое политическое решение Дж. Буша о создании электронного государственного управления , которое было сформулировано в Программе расширенных реформ Исполнительного управления президента Дж. Буша и Стратегическом плане создания Е- Government.

В июле 2003 г. президент  США Дж. Буш ввел в федеральном  правительстве новый пост «главного  менеджера» в ранге первого заместителя  министра для каждого департамента. В задачи главных менеджеров входит увязывание результатов работы с бюджетными показателями, укрепление кадров, улучшение финансовой дисциплины, внедрение информационных технологий. Введение новых высших должностей обосновано необходимостью дальнейшего проведения административных реформ, которые должны привнести в американскую систему государственного управления новый стиль, ориентированный на результат и опирающийся на рынок.

Новая административная инициатива президента расценивается  как очередная попытка внедрить принципы корпоративного управления в  структуры американской бюрократии. При президенте США создается специальный Совет по менеджменту, в состав которого войдут «главные менеджеры» ключевых министерств и ведомств, а также несколько помощников президента и заместитель руководителя аппарата вице-президента США. Задача Совета — содействовать президенту в проведении реформы правительства по всей вертикали власти. Совет получил полномочия осуществлять «линию президента» в реформировании правительственных учреждений и координировать работу по улучшению практики менеджмента в правительстве США.

Таким образом, практика перманентных административных новаций становится будничным американским стилем государственного управления.

Заключение

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно поэтому такое  важное значение имеет развитие теории административно-государственного управления как самостоятельной научной дисциплины.

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственного управления в странах Запада, можно сказать, что ни в одной из рассматриваемых нами стран (США, Франция) сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы.

Интересная тенденция  проявилась в последние десятилетия при формировании модели аппарата государственных служащих в развитых странах. Исторически сложилось так, что в США в госаппарате достаточно долго преобладали чиновники-специалисты, в то время как в Франции — администраторы широкого профиля — дженералисты. Время показало, что обе модели имеют свои сильные и слабые стороны. Несомненно, расширенное использование дженералистов упрощает задачу общей координации управления. Администраторы широкого профиля, способные трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные политическим руководителям, оказывают большую помощь лицам, принимающим решения. Очевидно также, что узкие специалисты не способны анализировать проблемы в широком контексте общегосударственных интересов. Однако существует и другая сторона проблемы. В условиях постоянно возрастающей специализации управления, расширения и усложнения сфер государственной активности администраторы широкого профиля не справляются с возросшим объемом задач — значительная доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить им проблему в простой и доступной форме. Именно поэтому возникла компромиссная тенденция — создание интегральной иерархии, при которой специалисты и дженералисты работают рука об руку под единым руководством высшего чиновника. Это позволяет объединить сильные стороны двух существовавших ранее подходов, по возможности избегая их слабых сторон.

Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника на государственной службе. Здесь также  прокладывают себе дорогу новаторские  тенденции. Достаточно долго во многих европейских странах основным элементом бюрократической карьеры была гарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажа или возраста. Однако в современных условиях, когда административные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициатива, предприимчивость и новаторство. Именно эти критерии заложены в современной американской модели карьеры государственного служащего, которая на сегодня должна быть признана наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной лестнице; основным критерием для повышения чиновника в должности является вид и качество проделанной работы.

В заключение следует  сказать, что несмотря на успехи в  развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах  мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многое другое.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Научная и учебная литература

1. Ажулин А.М. Административное управление Орел 2006
2. Белокопытова Е.Р. актуальные аспекты развития общества Орел 2007
3. Василенко И.А. Административно- государственное управление в странах Запада М. 2001
4. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление М. 2007
5. Василенко И. Уроки административных реформ в США / И. Василенко // Государственная служба. – 2007. - N 4. (Мировой опыт госуправления).
6. Дидык М.Е. Система государственного управления И. 2007
7. Пикулькин А.В. Система государственного управления М. 2008
8. Старилов Ю.Н. Административная юстиция М. 2001
9. Фомичев А.Н. Административный менеджмент М.205
10. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики, М.2008
11. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление М.2008