Административная реформа на примере Франции и США

Наконец, последним направлением административной реформы является новый подход к контролю и оценке государственной политики. В 1999 г. был  учрежден особый межминистерский комитет  для оценку государственной политики — Национальный совет по оценке. Совет состоит из высококвалифицированных экспертов, которые разрабатывают план работы на год, представляют его на утверждение премьер-министру, а затем публикуют в прессе. Основные направления государственной политики, которые Совет обсуждал в последнее время, — трудоустройство молодежи, профилактика и лечение СПИДа, обеспечение надлежащего качества питьевой воды, помощь в трудоустройстве в нерыночных секторах экономики, жилищный вопрос в заморских территориях, безопасность дорожного движения, развитие сельских районов и постоянное повышение квалификации служащих.

Таким образом, административная реформа во Франции  носит комплексный характер и  призвана сделать современное информационное государство во Франции более  демократичным, открытым и доступным  французским гражданам. В этой реформе можно усмотреть немало популизма, привнесенного социал-демократами, но одновременно нельзя не отметить высокий уровень экспертной оценки реформ, высококвалифицированное РR-сопровождение и адекватность самым современным рекомендациям административной науки.

Глава 2. Административная реформа США

Реформирование  административных структур в США  началось при администрации Б. Клинтона в 1993 г. Компанию административных реформ возглавил вице-президент д. Гор, публично пообещав «создать правительство, которое бы работало лучше и стоило меньше». Эта фраза А. Гора стала своеобразным девизом американских административных реформ, которые были призваны улучшить работу правительства и одновременно добиться существенной экономии на содержании административного аппарата. Спустя несколько лет, в сентябре 1998 г., Центр государственного менеджмента Бруклинского института опубликовал подготовленный Кеттлом всесторонний отчет об административных реформах тона. В этом докладе, озаглавленном «Реформирование правительства: отчет за пять лет», Кеттл сделал вывод, что проведенные Преобразования были достаточно серьезными, но вызвали целый ряд трудностей и проблем и поэтому нельзя говорить о долгосрочном успехе преобразований.

Отчет Кеттла интересен  тем, что автор не ставил своей  целью продемонстрировать, каких  успехов добилась администрация  Клинтона по реформированию административного  аппарата, а лишь стремился определить принципиальные положения, по которым был достигнут прогресс, одновременно обращая внимание на те вопросы, которые Гак и не удалось решить, и рекомендовал правительству обратить на них внимание в будущем.

Стратегия американских административных реформ предполагала три основные фазы реформирования.

Первая фаза была названа весьма лаконично: «Работать  лучше, стоить меньше». Основные направления реформирования были определены как революционные: «Настало время радикальных перемен в Области работы правительства — изменить бюрократический подход вверху донизу, дать власть самим гражданам, чтобы изменить нашу страну с самых низов. Мы должны взять на вооружение новые идеи и пригласить новых людей, которые работают и приносят успех, и избавиться от старых подходов и тех людей, кто не работает».

Гор обещал экономию в 108 млрд. долл. и сокращение на 12% рабочих  мест в федеральной сфере в  течение 5 лет. Формула «работать  лучше, стоить меньше», с одной стороны, предполагала более производи, тельный  труд, возложение персональной ответственности  на официальных лиц, ликвидацию убыточных предприятий, с другой — использование освободившихся денег на более оправданные нужды администрации.

Первые трудности  обнаружились сразу же, как только начались сокращения государственных  служащих: оказывалось огромное давление как изнутри аппарата Белого дома, так и извне — со стороны конгресса. Первоначально предполагалось уволить около 252 тыс. человек, а позже еще 272,9 тыс. работников федеральной сферы. Республиканский конгресс категорически возражал против дальнейшего снижения численности федеральных служащих и уменьшения количества правительственных агентств. Сам процесс увольнения чиновников проходил достаточно болезненно и создавал атмосферу напряженности в работе госаппарата.

Администрация также потребовала от всех федеральных агентств разработать планы обслуживания клиентов, что заставило государственных служащих сфокусировать внимание на нуждах граждан, вместо того чтобы думать о своих собственных административных интересах. Сотни тысяч государственных чиновников стали предоставлять более широкий спектр услуг населению и сотрудничать с партнерами частных фирм в этом направлении.[10.391]

Следуя по пути современного развития частного сектора, реформаторы сделали корректное и оперативное «обслуживание  клиентов» главным объектом своих усилий. Превращение граждан страны в клиентов и их нужд — в клиентские (а не нужды бюрократии) стало центром сосредоточения усилий нового правительства. Стратегия Гора предполагала наладить связь между правительством и народом, сделать политические программы более доступными для всеобщего понимания. Таким образом, были определены ключевые направления, по которым будут проводиться дальнейшие преобразования.

Никакие административные реформы не вызывали столько негативных отзывов у академических аналитиков, как концепция администрации как службы сервиса («обслуживания клиентов»). Граждане и налогоплательщики — это не клиенты, таков -был их аргумент. Сотрудничество государства и населения нельзя сравнивать с отношениями продавца и клиента. Скорее это похоже на связь между акционерами крупной фирмы и ее главным управляющим. В качестве потребителей услуг граждане хотят получать высококачественное обслуживание по низкой цене: если на улице снег, они хотят, чтобы улицы чистили; если на дороге появляется рытвина, они хотят, чтобы ее заасфальтировали до того, как их машины потеряют по дороге все колеса. Граждане хотят иметь чистые и безопасные парки, школы, в которых научат детей читать и писать, полицию, которая быстро задерживает преступников, и контроль за продуктами питания. В общем, они хотят ответственного правительства.

Но ведь сами граждане также оказывают услуги, вот почему они должны принимать  непосредственное участие в реформе. Скажем, обычный аптекарь такой же налогоплательщик, как и ведущий менеджер, разрабатывающий медицинскую программу. Являясь налогоплательщиками, они не хотят платить большие налоги за услуги. Следовательно, граждане ждут большей ответственности от правительства.

Так сложилась  концепция комплексного подхода  к определению одного из центральных понятий административной реформы — «клиенты правительства»:

• Граждане как потребители услуг
• Граждане как партнеры по обеспечению услугами;
• Граждане как институт контроля над государством;
• Граждане как налогоплательщики.

Была разработана  специальная программа «Управление  качеством», основанная на простой  идее: узнайте, что нужно гражданам, и найдите способ предоставить им это. Возникшие проблемы должны решаться оперативно и качественно.

Один из новых  подходов — модель «внутреннего клиента», которая предполагает, что государственные  служащие, занимающиеся работой с  населением, должны объяснять правительству, чьи интересы они представляют. Это означает, что управляющие по работе с контрактами должны улучшать работу с помощью составителей контрактов, а не сидеть, зарывшись в бумагах. Таким образом, каждый управляющий выражает интересы своей группы, но совместить все интересы в одном законопроекте чрезвычайно сложно.

Труднейшей  задачей представляется определение  границы между действительными  нуждами граждан и излишествами. Чем больше чиновники потворствуют требованиям населения, тем больше у них шансов стать «белой вороной» в правительстве. Чем активнее они пытаются наладить связь между правительством и населением, тем сложнее им предложить, эффективное «обслуживание клиентов». Нельзя не согласиться с Кеттлом: модель ответственного правительства перед гражданами—налогоплательщиками—клиентами — это сложная, почти идеалистическая административная система, к которой может стремиться демократическое государство, но достичь которой на практике очень трудно.

Только спустя два года после начала данной стратегии конгресс позволил создать первое ведомство по этой модели, а в 1998 г. департамент образования был трансформирован как «основанный на обслуживании».

На втором этапе  реформ, начавшемся в 1994 г., вице-президент  Гор бросил вызов федеральным менеджерам под лозунгом: «Пересмотреть все, что вы делаете». Гор выступил за передачу значительной части государственной власти местному правительству, расширение сферы приватизации, включая продажу активов, предложил больше полагаться на платежи потребителей для финансирования правительства, а не на доходы таких агентств, как NASA (Национальное агентство по аэронавтике и космосу). Основное внимание было уделено дискуссии на тему: «Как административные проблемы выходят из-под контроля?»[1.53]

В этот период большое внимание уделялось повышению квалификации высших слоев государственного аппарата. Тор подчеркнул, что одной из важнейших причин проведения административных реформ является преодоление распространенного мнения о неэффективной работе правительства: во-первых, непрекращающиеся разговоры о тратах, мошенничестве и злоупотреблениях в средствах массовой информации (телевидение, пресса) привели к тому, что народ «жаждал» узнать очередные политические скандалы; во-вторых, главные усилия правительства были направлены на разработку новых законов, а не на улучшение работы собственных учреждений.

Реформаторы не отрицали, что настала пора обратить серьезное внимание на количество неоправданных  трат, мошенничеств и злоупотреблений. Число предпринимателей среди политиков огромно, возможностей использовать свое привилегированное положение очень много. Выяснилось, например, что в сфере медицинского обслуживания порядка 14% бюджетных средств пришлось на неоправданные траты. Помимо этого, эксперты установили, что некоторые медицинские центры продают или сдают в аренду медицинское оборудование. Если расходы на медицинское обслуживание с 1989 по 1996 г. увеличились на 70%, то финансирование контроля над исполнением выросло лишь на 11%. В ходе проверок обнаружилось, что из 2 федеральных программ 9 имели риски по поводу трат, излишеств и мошенничества.

Была разработана  особая Федеральная программа по высоким рискам. Она включала: слежение за инвентарем, контроль за медицинским  обслуживанием, усиленный контроль доходов населения, кон-роль над управлением, над авиаперелетами, таможенный контроль, контроль над программой займов для фермеров, а также мероприятия по улучшению защиты окружающей среды. Столкнувшись с необходимостью создать сервис высокого класса, в условиях когда население не желало платить больше налогов, законодатели вынуждены были сделать бюрократический аппарат более продуктивным. Но эпоха бюджетных дефицитов вряд ли могла закончиться.

Исследование  Кеттла показало, что федеральное  правительство страдает от трех основных дефицитов. Только первый из них бюджетный, но когда в процессе реформирования он постепенно сократился, это никак не улучшило два других, которые оказались не менее

важными.

Вдобавок к  бюджетному дефициту дефицит доверия сильно мешал федеральному правительству осуществлять реформы. Выяснилось, что большая часть населения мало доверяет правительству (особенно федеральному) и его способности работать. По статистике 1997 г., федеральному правительству доверял о лишь 22% населения, правительству штата — 32 и местному — 38%. При этом 47% американцев считают, что правительство скорее мешало, чем способствовало осуществлению американской мечты.

Так реформаторы  столкнулись с проблемой дефицита доверия. "Исследования 1998 г показали, что народ не верит в то, что административные реформы воплощаются в жизнь. Хотя 54% слышали что-то о реформировании правительства, 59% не поверили, что правительство сократило свой штат: 61% населения не поверил, что правительств : во стало более эффективно работать, даже несмотря на явные доказательства этого. д

Другой дефицит  — дефицит объективного представления народа об административных реформах. Кеттл подчеркивает, что большую роль здесь сыграло множество публикуемых в СМИ высказываний по поводу мошенничеств и неоправданных затрат правительства. И хотя многие из них были преувеличены, эти сведения сыграли свою отрицательную роль при формировании общественного мнения о правительстве и его институтах.

На третьем  этапе реформ, в 1998 г., вице-президент  Гор выдвинул новый лозунг; «Америка — самая лучшая во всем». В этот период образовалось несколько новых направлений реформирования;

• трансформирование  наиболее востребованных гражданами агентств в более оперативные административные структуры, гибко реагирующие на запросы населения;

•развитие «превентивного»  менеджмента, направленного на предотвращение административных проблем;

• предоставление служащим большей свободы действий в выполнении своей работы при  одновременном усилении ответственности за ее результаты.

Новыми лозунгами третьего этапа стали: «Создание безопасной и здоровой Америки», «Сильная экономика» и «Самое сильное правительство в области менеджмента».

Формирование  правительства, ориентированного на исполнение, предполагает использование горизонтальной структуры его организации. Один из новых многообещающих подходов — географический. Традиционно государственное управление было организовано по отраслям (сельское хозяйство, здравоохранение, торговля, оборона и т.д.). Современные эксперты считают, что организация управления по географическим районам сфокусирует ресурсы государства на конкретных потребностях местного населения. Таким образом, в новой модели административного управления связь между ведомствами должна выстраиваться по горизонтали, а не по вертикали, т.е. административные иерархии исключаются.