Льготы по системе социального обеспечения

Рассмотрим некоторые названные  функции льгот более подробно.

Функция льгот как источника  дополнительного материального  обеспечения их получателей заключается в том, что многие льготы служат сугубо утилитарной цели: улучшить материальное положение отдельных категорий граждан. Это обусловлено тем, что при установлении льгот законодатель ставит цель социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.

Рассматриваемая функция характерна для льгот, которые обладают вполне реальным денежным эквивалентом. Пользование  такими льготами дает субъекту вполне ощутимую экономию его личного бюджета  на сумму, равную, например, стоимости  единого месячного проездного билета на общественном транспорте, половинной стоимости платы за жилье и  коммунальные услуги. В этом качестве льготы не столько увеличивают доходы гражданина, сколько уменьшают расходы  его зарплаты, денежного довольствия, пенсии на оплату проезда, жилья и  коммунальных услуг, санаторно-курортного лечения и т.д.

Именно указанная функция социальных льгот поставлена законодателем  во главу угла при осуществлении  их замены соответствующими компенсационными выплатами. Однако данная функция присуща  далеко не всем льготам. Так, например, практически невозможно выразить в  деньгах стоимость таких льгот, как право отдельных субъектов  на первоочередное и внеочередное получение  жилья, на внеконкурсное поступление  в образовательные учреждения.

Компенсационная функция  льгот призвана частично либо полностью компенсировать субъектам отчуждаемые у них некоторые права, а также ограничения, обусловленными особенностями работы. Реализуя компенсационную функцию, льготы предоставляются тем субъектам, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-то особенностями (инвалидность, достижение определенного возраста) или находиться на специфических условиях (прохождение военной службы в районах Крайнего Севера; выполнение задач контртерростических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации; и др.).

Компенсационный характер социальных льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для  субъектов, находящихся в неравных условиях в силу как биологических, так и социальных причин. Принцип  социальной справедливости требует  установления определенного изъятия  из принципа равноправия граждан, а  сами льготы приобретают компенсационный  характер, выравнивая их возможности  с возможностями других людей¹.

Регулятивная функция  льгот социальной политике вытекает из самой природы социального обеспечения: льготы имеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненно важных потребностей субъекта. В этом качестве льготы призваны компенсировать это неравенство, выполняя тем самым важную функцию урегулирования общественных отношений, так как создают указанным категориям граждан равные условия для индивидуального развития, реализации ими конституционного права на социальную защиту и социальное обеспечение. Льготы в определенной мере показывают приоритеты правового регулирования в сфере социальной политики, государственной социальной политики в целом. Если законодатель облегчает юридическое положение тех или иных субъектов, значит, государство уделяет данным субъектам особое внимание, оказывает им поддержку.

Таким образом, льготы можно рассматривать  в качестве проводника той или  иной политики государства, как важнейшее  средство выражения предпочтений власти.

Стимулирующая функция  льгот находит свое выражение в том, что, помимо граждан, нуждающихся в силу объективных причин в дополнительной защите (инвалиды, больные, престарелые, многодетные и т.п.), льготы устанавливаются также для тех субъектов, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в целом. Льгота является особой разновидностью правовых стимулов, так как она есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. Предоставляя гражданам юридически гарантированные возможности реализации их интересов в случае занятия социально полезной деятельностью льготы тем самым заинтересовывают субъектов в этой деятельности.

В законодательстве отсутствует четкое определение «льготы». Часто смешиваются  понятия «социальная льгота»  и «социальная гарантия».

Гарантии предоставляются всему  населению вне зависимости от пола, возраста, социального положения, места проживания (например, всему  населению гарантировано право  на охрану здоровья или неприкосновенность жилища), или основным социально-демографическим  слоям населения (всем пенсионерам  гарантированы пенсии).

Льготы даются относительно более  узким группам населения (беременным женщинам, детям из многодетных или  неполных семей, малочисленным народам и др.) в пределах этих больших социально-демографических групп по профессиональному и статусному признаку.

Признаки социальных льгот:

• основаны на социальной дифференциации;
• фиксируются на уровне нормативных, а не правоприменительных актов;
• служат вспомогательным механизмом перераспределения государственных доходов и благ;
• распределяются по социальному статусу или профессиональной принадлежности;
• способствуют улучшению положения получателей.

Льготы существуют в следующих  областях:

• транспортные услуги;
• медицинские услуги;
• коммунальные услуги;
• обеспечение собственности;
• трудовые отношения;
• образование;
• налоги;
• денежные выплаты (доп. пенсии, детские пособия);
• льготные кредиты;
• материальное обеспечение.

Все поступления, ориентированные  на формирование конечного потребления  из системы социальной защиты, могут  быть разделены на три группы:

• денежные выплаты (пенсии, пособия и пр.);
• льготы на снижение налогов, получение трансфертов в натуральной форме;
• социальные услуги, потребляемые бесплатно или по ценам, не имеющим экономического значения.

В структуре льгот выделяют две основные категории:

• денежные выплаты и компенсации;
• первоочередное право на получение услуг.

Первая категория оказывает  прямое воздействие на экономику через расходы и недополученные средства соответствующих бюджетов; деформацию рыночного механизма.

Вторая категория - оказывает воздействие  опосредованно, уменьшая эффективность  предоставляемых услуг.

Система социальных льгот включает:

• бесплатный или льготный проезд на городском транспорте, транспорте пригородного сообщения, а также на железнодорожном, воздушном и водном, междугородном автомобильном транспорте;
• льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и топлива;
• бесплатную установку телефона;
• налоговые льготы;
• льготы по предоставлению ссуды на жилищное строительство;
• первоочередное бесплатное предоставление жилья;
• льготы по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение;
• льготы по предоставлению медико-социальной помощи и обеспечению лекарственными препаратами;
• обеспечение транспортными средствами;
• льготы по протезированию и т. д.

Социальные льготы отличаются от социального  обслуживания тем, что их предоставление обычно не связано с деятельностью  специальных, особо созданных социальных служб (различных социальных учреждений и организаций); они предоставляются  обычными службами - коммунальными, торговыми  и иными организациями и органами. Однако этот критерий разграничения  условен. Кроме того, для осуществления  права на социальные льготы часто  не требуется решение обязанной  стороны. Другими словами, граждане сами осуществляют свое субъективное право на льготы (бесплатный проезд на городском транспорте, пониженная оплата коммунальных услуг и т.п.).

Льготы обычно имеют определенное материальное содержание - освобождение от оплаты за оказание социальной услуги либо снижение оплаты и т.д. Однако социальная услуга может и не носить материальный характер. Нематериальные социальные услуги порождены дефицитом в  прошлом и настоящем. Такие услуги обычно связаны с первоочередным, внеочередным, преимущественным предоставлением  обслуживания (первоочередная установка  квартирного телефона, преимущественное право на вступление в различные  кооперативы, товарищества, внеочередное пользование всеми видами услуг  связи, культурно-просветительных и  спортивно-оздоровительных учреждений, внеочередное приобретение билетов  на все виды транспорта, внеочередное обслуживание предприятиями розничной  торговли и бытового обслуживания, первоочередное помещение в дом-интернат для престарелых и инвалидов  и т.п.). Постепенно, в связи с  преодолением дефицита, подобные социальные услуги теряют свою значимость, некоторые  из них уже сейчас носят архаичный  характер.

2. РЕАЛИЗАЦИЯ ЛЬГОТ ПО СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

На первый взгляд кажется, что развитая система социальных льгот в нашей  стране свидетельствует о повышенном внимании общества, властных структур, их устанавливающих, к тем гражданам, которые в силу ряда объективных  причин нуждаются в особой заботе. Однако это не совсем так. Эта система  у нас практически восполняет, правда, далеко не в полной мере, крайне низкий реальный уровень материального  обеспечения в денежной форме, т. е. пенсий и различных социальных пособий (на детей, в частности). Предоставить право на бесплатный проезд на городском  транспорте всем пенсионерам, например, гораздо дешевле, чем повысить пенсию до уровня, позволяющего пенсионерам  без излишних лишений оплачивать такой проезд за счет пенсии (ездят  на транспорте не все пенсионеры, да и не так уж часто). В недалеком  прошлом льготы по оплате проезда  предоставлялись, например, не по признаку бедности, а в связи с физическими  затруднениями при оплате (право  на бесплатный проезд имели лишь инвалиды с тяжелыми дефектами конечностей  или их ампутацией, слепые).

В перспективе система социальных льгот должна сужаться по мере повышения  реального уровня пенсий и социальных пособий. Однако это, видимо, будет не скоро. Кстати, в тех странах, где  достаточно высокий уровень пенсий и социальных пособий, социальные льготы не распространены так широко, как  в России.

1. Дифференциация социальных льгот

Дифференциация социальных льгот  в законодательстве осуществляется обычно не по их содержанию, а по контингентам граждан, которым они предоставляются: ветеранам различных категорий, в том числе участникам войны, инвалидам различных категорий  и групп, детям-сиротам, многодетным  семьям, семьям, имеющим детей-инвалидов, жертвам политических репрессий²; бывшим несовершеннолетним узникам фашистских концлагерей³; Героям СССР и Героям России, полным кавалерам ордена Славы трех степеней, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы⁴; лицам, пострадавшим вследствие радиации⁵ и т.д.

При этом объем соответствующих  льгот по одному и тому же содержанию (по оплате жилья, коммунальных услуг, налогам, например) зачастую различается  для разных категорий граждан. Общее число льгот с учетом конкретных их особенностей - около 100. Достаточно разнообразен и массив нормативных правовых актов, которыми социальные льготы устанавливались. Среди них законы, указы и постановления Правительства⁶.

Объясняется это недостаточно четким нормотворческим процессом, как в прошлом, так и сейчас (проекты соответствующих решений готовятся разными организациями, они не проходят зачастую независимую экспертизу, принимаются в спешке и т.п.), переоценкой правотворческой компетенции, в частности, органами исполнительной власти. Социальные льготы в подлинно правовом государстве должны вводиться законом, как социальные пособия, поскольку они являются по существу таковыми. Кстати, в некоторых странах выплачиваются дополнительно к пенсии пособия для оплаты различных социальных услуг - в частности, коммунальных. В нашей стране подобные пособия заменяются соответствующими льготами.

Единого кодификационного акта о социальных льготах нет, и вряд ли такой акт появится в ближайшее время. Однако в отношении социальных льгот ветеранам подобный акт принят. Это Закон «О ветеранах». Закон весьма сложен по своему юридическому оформлению и структуре, в нем продолжена традиция установления льгот для определенных категорий граждан из числа ветеранов. Всех ветеранов Закон разделил на пять категорий с учетом (цитируем) «заслуг при защите Отечества, иной государственной службы, безупречной воинской службы и продолжительности добросовестного труда». Во-первых, ветераны Великой Отечественной войны. Они в свою очередь подразделяются на четыре группы: