Земельное законодательство: особенности формирования и развития

Таким образом, земельное законодательство предусматривает функцию выравнивания правовыми методами положения участников земельных отношений. Собственно, эта функция может рассматриваться как часть общего предназначения земельно-правового регулирования по обеспечению баланса общественных интересов в государстве - через уточнение и согласование правосубъектности носителей этих интересов.

Но следует признать, что в реализации данной идеи есть существенные проблемы. Так, тенденцией установления в законодательстве особых правил для вхождения отдельных категорий субъектов в земельные правоотношения можно считать отсутствие системности и специального контроля за этим процессом. Этот факт может стать причиной негативных явлений в земельных отношениях.

Так, особые правовые условия приобретения прав на земельные участки в ряде случаев устанавливаются земельным законодательством для граждан и для отдельных видов юридических лиц. Можно задать целый ряд вопросов законодателю, установившему для юридических лиц условия для их вхождения в те или иные правовые отношения по поводу земли. В частности, земельное законодательство категорически разделило все субъекты (включая и юридические лица) на тех, кому может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а кому - нет. Данное право на землю может быть предоставлено, согласно ст. 20 ЗК РФ, только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия РФ, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Заметим, что вряд ли можно найти юридическое объяснение приведенному законодательному решению. Конечно, в данном случае можно говорить о соотнесении переоформления права на землю с процессами приватизации государственного и муниципального имущества, которые осуществляются на основании Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" также на возмездной основе; можно говорить и о больших площадях, занимаемых юридическими лицами, и о том, что для коммерческих организаций и отчасти для некоммерческих земля является основным ресурсом. Однако эти и другие объяснения, имеющие скорее политическую, чем юридическую основу, не отвечают на вопрос о границе, проведенной законодателем между субъектами переоформления прав на землю по признаку принадлежности их к физическим и юридическим лицам.

Таким образом, можно сказать, что в земельном законодательстве права и обязанности субъектов при приобретении прав на землю создают условия для разной земельной правосубъектности граждан и юридических лиц. Но при этом нельзя сказать, что процесс закрепления норм, обеспечивающих особую правосубъектность разных участников земельных отношений, упорядочен и имеет продуманную основу. Как представляется, законодателю целесообразно в этом определиться. При установлении прав и обязанностей субъектов целесообразно учитывать общую правосубъектность публичных и частных субъектов, основанную на нормах базовых отраслей права, а также установленный правовой режим конкретных категорий и разрешенного использования земельных участков, права на которые субъекты приобретают. Эти два параметра могут дать основания для оценки примерного перечня потенциальных претендентов на использование земель конкретной категории, их возможностей в приобретении земли, основанных по крайней мере на общем интересе в использовании земли и их правосубъектности. А это, в свою очередь, может помочь составить модель взаимодействия участников отношений, которую целесообразно учесть при установлении особых прав и обязанностей в целях предотвращения негативных последствий этого взаимодействия.

Российским земельным законодательством установлены разные объекты правового регулирования. Статьей 6 ЗК РФ определено, что объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.

Объектом земельных отношений, как видим, закон называет, помимо частей земельного массива РФ, землю в целом как природный объект и ресурс. В то же время земля как таковая выступает не только как объект экологической охраны, но и в качестве объекта прав.

В законодательстве не так редко категории "земля" и "земельный участок" употребляются как синонимы. Но это относится скорее к традиции, чем к принципиальному положению о том, что они тождественны.

Таким образом, при регулировании земельных отношений нормами земельного законодательства подчеркивается, что в самом общем смысле объектом общественных отношений является земля - со всем набором качеств, присущих этому материальному явлению. В то же время при включении земли или ее частей в правовые отношения требуется облечь их в определенную правовую форму, оставляя содержание (естественные свойства земли) неизменным.

Если попытаться обобщить подходы к конструированию правовой формы земельного участка как объекта земельного или гражданского законодательства, то нельзя не заметить разницу. Для гражданского законодательства важно определить земельный участок как индивидуально-определенную вещь и объект оборота. Природные свойства для определения правового положения такого объекта если и имеют значение, то вторичное. И это не может быть неверным, поскольку отношения оборота нуждаются в унификации объектов.

Земельное законодательство, обращаясь в том числе и к отношениям оборота земли, при определении "идеи" объекта правового регулирования принципиально (ст. 1 ЗК РФ) требует одновременного внимания ко всем свойствам земли - как природного объекта, природного ресурса, объекта оборота. Указание на приоритет отношения к земле как природному объекту происходит из-за учета того, что основное свойство земли состоит в том, что она является частью природной среды.

Поэтому мы считаем, что отсутствуют основания для утверждения о земле как недвижимости <7>, хотя отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками законодатель выделил в особый вид имущественных земельных отношений <8>.

--------------------------------

<7> См., например: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Москва, февраль 2003 г. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2003. N 1 - 2(14 - 15).

<8> Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ, имущественные  отношения по владению, пользованию  и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок  с ними регулируются гражданским  законодательством, если иное не  предусмотрено земельным, лесным, водным  законодательством, законодательством  о недрах, об охране окружающей  среды, специальными федеральными  законами. Заметим, что в этом  случае определение этих отношений  как особого вида вполне оправданно.

Заметим также, что в перспективе законодателю еще предстоит обратить пристальное внимание на регулирование иных, кроме земельного участка, форм включения земли в правовые отношения. При этом, как правило, эти формы выполняют функцию обеспечения публичных интересов разного свойства.

Вопросы развития законодательства

о праве собственности на землю

Поскольку реализация правовых отношений права собственности на земельный участок подчиняется требованиям как минимум двух отраслей законодательства - гражданского, которое устанавливает общие положения о праве собственности на имущество, и земельного, устанавливающего особенности реализации этого права для земельных участков, постольку данная категория тесно связана с обеими отраслями, каждая из которых привнесла особенности в ее реализацию.

При этом если право собственности как совокупность норм всегда являлось институтом гражданского законодательства <9>, то право собственности на земельный участок в том же понимании считается институтом как гражданского, так и земельного законодательства <10>.

--------------------------------

<9> См., например: Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М., 2000.

<10> Крассов О.И. Право частной  собственности на землю. М., 2000. С. 12 и др.

В рамках изучения отношения права собственности на землю следует обратить особое внимание на ту особенность, что право собственности распространяется, по сути, не на один вид объекта в земельных правоотношениях, а как минимум на два - земельный участок и землю. Действительно, право собственности на земельные участки закрепляется за конкретными лицами - гражданами, юридическими лицами и публичными образованиями - муниципальными, государственными. Иные земли РФ, не сформированные в земельные участки (их площадь достаточно велика), также находятся в собственности - в государственной собственности без определения конкретного субъекта <11>. Таким образом, право собственности в земельных отношениях распространяется как на земельные участки - недвижимость, имущество, так и на землю - объект правовых отношений, не подпадающий в современных правовых условиях под понятие недвижимости.

--------------------------------

<11> Отношения по поводу права  государственной собственности  на землю в данном случае  являются отношениями в области  управления земельными ресурсами, имеющими административно-правовой  характер. Такие отношения предусматривают  действия со стороны уполномоченных  органов в области охраны земли  и контроля за соблюдением установленного для соответствующих территорий земельно-правового режима.

В этом случае, если рассматривать право собственности только с позиции гражданского законодательства, могут возникнуть проблемы. Земельное законодательство, законодательство лесное и водное, законодательство о недрах закрепляют право собственности на нечто, что в классическом понимании сложно признать имуществом. Для решения обозначенной проблемы возможно исключить из системы правоотношений собственности такие объекты, которые в принципе не могут рассматриваться как недвижимость. Это прежде всего относится к лесам и водным объектам. Часть этих идей, отвечающих потребностям оборота, находит воплощение в законодательстве <12>. С теоретической точки зрения такая конструкция выглядит вполне законченной и имеет сторонников. В то же время полная ее реализация, как в законодательстве, так и на практике, не происходит. Дело в том, что для достижения цели требуется в том числе окончание процедуры разграничения государственной собственности на землю и образование земельных участков по всей стране. Но реализация этой идеи разграничения государственной собственности на землю по всей территории Российской Федерации наталкивается на целый ряд вопросов об экономической и организационной целесообразности ее воплощения в кратчайшие сроки. Выяснилось, что активность в закреплении земельных участков в собственность проявляется у конкретного публичного образования в том случае, если участок предполагается вовлечь в оборот для использования юридическими лицами и гражданами. Помимо этого, существенная часть земель РФ занята лесами и водными объектами, которые как природные объекты уже находятся в федеральной собственности (согласно отраслевым законам).

--------------------------------

<12> Так, установлен порядок разграничения государственной собственности на землю, дающий возможность Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, местному самоуправлению закрепить в своей собственности земельные участки. В настоящее время сама процедура разграничения сведена практически к положениям ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Внесены изменения в ГК РФ, исключающие из перечня объектов недвижимости леса и древесно-кустарниковую растительность. Положения Лесного и Водного кодексов Российской Федерации предусматривают соответственно введение категории лесного участка (разновидности участка земельного), а также возможность рассмотрения водного объекта, входящего полностью в состав земельного участка, как его части.

Напомним в этой связи, что собственность - категория не только правовая, но и экономическая. Экономические характеристики определяют юридические свойства права собственности. Объектами права собственности могут быть те объекты, которые имеют для общества экономическую ценность. Как объект собственности с экономической точки зрения земля выступает в качестве земельного участка, т.е. в своем "изначальном" состоянии. Не следует ли из этого, что, сводя право собственности на землю только к собственности на имущество, мы необоснованно сужаем экономические возможности распространения права собственности на землю как природный ресурс и объект?

Действующее законодательство, заметим, имеет в виду оба объекта земельной собственности: право государственной собственности на землю в РФ существует вне зависимости от того, сформирован на данной земле земельный участок или нет.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что в ходе дальнейшего развития законодательства о земле вряд ли в скором времени произойдет отказ от двойственного подхода к категории права собственности на землю.

Развитие законодательства в области оборота земель

В качестве одной из отличительных черт земельного законодательства можно назвать отсутствие единого подхода в регулировании оборота земель, находящихся в публичной или частной собственности. С точки зрения механизмов государственного регулирования отношений оборота земель в них можно усмотреть стремление власти разграничить способы и средства воздействия на оборот земельных участков, находящихся в публичной и частной собственности. Эта особенность проявилась практически с самых первых мероприятий земельной реформы. Для земель, находящихся в государственной собственности, как было сказано, такой процедурой является разграничение государственной собственности на землю. Однако если основания и общие процедуры разграничения земель, хотя и с известными трудностями, действуют, то в регулировании перехода права собственности от одного публичного образования к другому есть пробелы.

В целях ликвидации этого пробела, по нашему мнению, было бы целесообразно внести ряд дополнений в ЗК РФ, предусматривающих, например, передачу земельного участка иному публичному образованию по основаниям, предусмотренным ЗК РФ.

При исследовании отношений возникновения и прекращения прав на землю гражданами и юридическими лицами замечается одна из наиболее существенных тенденций и проблем развития регулирования земельных отношений. Так, ЗК РФ, с одной стороны, указывает, что нет иных оснований возникновения и прекращения прав на землю, кроме тех, что установлены ГК РФ. С другой стороны, процедуры возникновения и прекращения прав на землю представляют собой, исходя из норм того же ЗК РФ и других федеральных законов, сложные правовые составы, установление которых базируется на значительном количестве нюансов, связанных с использованием земли.

В том, что касается государственного регулирования оборота земель, Россия находится в уникальном положении, так как приходится одновременно осваивать и классические приемы регулирования оборота земель частноправовыми методами, и сложные механизмы государственного регулирования рынка земли, недвижимости и природных ресурсов. При этом регулирование земельного рынка, как известно, представляет собой сложную совокупность механизмов, включающих в себя как частноправовые, так и публично-правовые элементы, которые могут дать ожидаемый эффект только в совокупности.

К методам регулирования, известным и наиболее реализуемым в земельном законодательстве, можно отнести: изъятие или ограничение в обороте определенных видов земель или земельных участков <13>, установление условий использования земель с определением их правового режима на основании установленной категории и разрешенного использования, определение механизмов территориального планирования и зонирования. Правовые условия пользования земельными участками (что составляет сущность их правового режима) объективно оказывают влияние на положения об их обороте. Так, законодатель предусматривает несколько большую свободу оборота земельных участков в рамках одного целевого назначения. Оборот земельных участков с изменением их категории осуществляется с учетом законодательно установленных административных процедур.

--------------------------------

<13> См.: ст. 27 ЗК РФ.

Еще один механизм, направленный на регулирование оборота земель, включая и нормы об ограничении этого оборота, - это механизм территориального планирования и зонирования, установленный Градостроительным кодексом РФ.

Основные черты оборота земельных участков в РФ в современный период учитываются при помощи ряда специальных правовых механизмов, опирающихся на нормы как гражданского, так и земельного законодательства. В то же время в том, что касается учета особенностей рынка земли как такового, приходится признать, что нормы действующего законодательства способствуют последовательному регулированию рыночных отношений только отчасти. Так, можно заметить, что законодатель в настоящее время сориентирован на приоритетный учет и удовлетворение отдельных интересов (спроса) в использовании земли. Регулирование сбалансированного перераспределения земельных ресурсов в новых условиях оборота пока не является первостепенной задачей законодателя. Насколько обоснован такой подход в регулировании, можно ответить только в рамках уяснения общей концепции государственного регулирования социальных и экономических отношений.