Земельное законодательство: особенности формирования и развития

Земельное законодательство: особенности формирования и развития

Общие тенденции развития земельного законодательства

Земельное законодательство является признанной самостоятельной отраслью российского законодательства, представляющей собой систему нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения. Начало формированию современного земельного законодательства было положено в 90-х гг. прошлого столетия. В основе этого процесса было как создание новых институтов и правовых механизмов земельной реформы, так и необходимость обеспечения преемственности правового регулирования земельных отношений <1>. Закон РСФСР 1990 г. "О земельной реформе" и Земельный кодекс РСФСР 1991 г. легли в основу формирования указанного законодательства Российской Федерации. Последовавшее за их принятием десятилетие стало важным, но противоречивым и сложным периодом развития законодательства о земле. Если в отношении ключевых направлений земельной реформы разногласий практически не было, то система земельного законодательства вызывала много дискуссий.

--------------------------------

<1> Анализ развития земельного  законодательства данного и последующего  периода см.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Жариков Ю.Г. Концепция развития земельного законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004.

Вслед за принятием Конституции РФ в 1993 г. прекратила действие большая часть статей ЗК РСФСР. Длительное непринятие нового основного закона о земле сказалось не лучшим образом и на систематизации земельного законодательства и, что важнее, на стабильности земельных отношений. С принятием в 1994 г. ГК РФ, в котором содержалась гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю", ситуация не улучшилась, поскольку введение данной главы в действие было отложено до утверждения нового Земельного кодекса РФ. В результате на федеральном уровне основной груз регулирования использования земли и реализации реформы лег на указы Президента РФ и федеральные подзаконные нормативные правовые акты. В этой ситуации активизировалось законотворчество субъектов РФ, иногда в ущерб требованиям Конституции РФ о непротиворечивости законов субъекта РФ федеральным законам.

Как результат, к началу XXI в., ко времени принятия в 2001 г. ЗК РФ, земельное законодательство отличали низкий уровень системности, большое количество пробелов и противоречий. Однако общие направления и идеи земельных преобразований реформенного периода остались сохраненными. Они легли в основу содержания разделов ЗК РФ 2001 г., основными из которых являются: принципы земельного законодательства; право собственности и иные права на землю; охрана земель; возникновение и прекращение прав на землю; землеустройство; мониторинг земель; кадастровый учет земель; государственный и муниципальный земельный контроль; правовой режим земель отдельных категорий земель <2>.

--------------------------------

<2> К действующим федеральным законам в рассматриваемой сфере относятся: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ) и др. В развитие указанных нормативных правовых актов уровня федерального закона принят большой перечень подзаконных нормативных правовых актов. К наиболее важным из них следует отнести такие, как Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. "О государственном земельном контроле", Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель" и др.

Можно сказать, что к началу века сформировались идеи и подходы нового развития земельного законодательства. Так, при обращении к формированию институтов отрасли за основу берутся общие институты базовых отраслей: об имущественных правах, о видах юридической ответственности (административной, уголовной, других), о структуре органов государственной власти и местном самоуправлении. В то же время, исходя из основных направлений государственной земельной политики и на основе принятия специальных и взаимосвязанных земельно-правовых норм, формируется совокупность правовых механизмов воздействия на отдельные виды земельных отношений. Нормы, составляющие правовые механизмы, имеют как публично-правовой, так и частноправовой характер и направлены прежде всего на обеспечение баланса частных и публичных интересов по поводу земли в обществе. При этом важное, если не решающее, значение придается соотношению и сочетанию этих механизмов в рамках земельно-правового регулирования. Частноправовой характер взятых в отдельности норм о владении, пользовании и распоряжении земельными участками не вызывает сомнений, как и публично-правовой характер норм о государственном земельном контроле или кадастровом учете земельных участков. Однако ценность земельного законодательства как самостоятельной отрасли заключается в возможности его использования в качестве инструмента комплексного системного правового воздействия на земельные отношения в государстве <3>.

--------------------------------

<3> См.: Земельное право: Учеб. / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2002. С. 7; Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 2005. С. 67; Боголюбов С.А. Земельное право: Учеб. М., 2009.

Если рассматривать земельное законодательство просто как перечень публично-правовых и частноправовых норм, изложенных в ЗК РФ, иных нормативных правовых актах, важная часть регулятивных возможностей этой отрасли окажется не задействованной. Земельное законодательство - совокупность объективно взаимосвязанных норм <4>. Из осознания этой связи следует по крайней мере необходимость комплексной оценки воздействия на конкретное земельное отношение любой принимаемой правовой нормы.

--------------------------------

<4> Объективная связь обусловлена, на наш взгляд, тем, что воздействие  на отношения осуществляется  нормами "совместно", независимо  от желания законодателя.

В целом данному подходу отвечает в настоящее время и развитие системы нормативных земельно-правовых актов, что выглядит в самых общих чертах следующим образом. В основе земельного правового регулирования находятся конституционные нормы (ст. 9, 36, 72, 76 Конституции РФ). Согласно этим нормам в законодательстве развивается общий подход к земле как ценному объекту - природному ресурсу и объекту недвижимости, достоянию народов, проживающих на данной территории. Кроме того, законодатель не отходит от конституционного положения, в соответствии с которым земля может находиться в частной, муниципальной, государственной формах собственности. Формирование системы земельного законодательства осуществляется под воздействием положений ст. 72, 76 Конституции РФ, исходя из которых земельное законодательство, находясь в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, формируется из законов обоих уровней.

Системообразующее значение для земельного законодательства имеет при этом ЗК РФ. Данный акт не только содержит ряд основных специальных норм о земле, изложенных в определенной последовательности, но и служит звеном, обеспечивающим связь и взаимодействие всей совокупности нормативных правовых актов других отраслей законодательства, касающихся вопросов регулирования земельных отношений. Прежде всего, это ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ, Лесной, Водный кодексы РФ, Закон РФ "О недрах" и др. Другая, не менее существенная задача, которую выполняет ЗК РФ, заключается в том, что в нем закрепляются связанные между собой нормы, образующие конкретные правовые средства воздействия на определенные земельные отношения (использование земель природоохранного, сельскохозяйственного назначения, предоставление и использование земельных участков для строительства и др.).

Данный подход определяет назначение закрепленных в Кодексе специальных частноправовых и публично-правовых норм об использовании земли, а также основания и степень их взаимодействия. Частноправовые или публично-правовые по своему характеру нормы ЗК РФ имеют смысл только в составе общего механизма правового воздействия на земельные отношения. В рамках земельно-правового механизма земельные отношения оказываются предметом спланированного воздействия для достижения определенной цели (целей).

Такое решение вопроса системы земельного законодательства продолжает обсуждаться. При этом высказываются различные мнения по поводу места ЗК РФ в системе нормативных правовых актов и его содержания. Так, предлагается введение ряда новых для российского права правовых титулов вещных прав на землю (право застройки, эмфитевзис и др.), которое должно сопровождаться исключением из ЗК РФ всех норм о правах на землю и переносом их в ГК РФ. Различия в теоретических мнениях часто заключается и в том, могут ли отношения по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками быть одновременно предметом регулирования земельным и гражданским законодательством или же эти отношения надлежит считать предметом регулирования одной отрасли законодательства? В ряде работ высказаны возражения против возможности включения имущественных по своему характеру земельных отношений в состав предмета регулирования земельного законодательства, поскольку все имущественные отношения - предмет регулирования законодательства гражданского <5>.

--------------------------------

<5> Подробное обоснование этой  точки зрения см.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования  недвижимости. М., 2006. С. 81 - 84.

Такой подход вызывает у нас возражение в том числе и потому, что им создаются условия для разрыва уже налаженной связи норм и институтов по правам на землю с целым рядом институтов иных отраслей права и законодательства, которую ЗК РФ, как было сказано, объективно обеспечивает. Это может нанести ущерб правовой стабильности, возможно, на продолжительный период.

Взаимодействие и взаимное влияние публично-правовых и частноправовых норм характерно для регулирования всех земельных отношений. Нельзя не учитывать, что кардинальные изменения частноправовой части регулирования земельных отношений не могут не повлиять на состояние публично-правового регулирования и наоборот. Поэтому преобразования в области частноправового регулирования оборота земель должны сопровождаться анализом последствий таких преобразований и в публичных земельных отношениях. То же можно сказать и о преобразованиях в регулировании государственным или муниципальным управлением земельными ресурсами.

В данном случае следует подчеркнуть, что современное земельное законодательство, формируя особые нормы о правах на землю, их возникновении, прекращении и реализации, не ставит целью изолировать землю от общего имущественного оборота, как это было еще сравнительно недавно. Роль норм заключается, наоборот, в адекватном, приемлемом как для частных, так и для публичных интересов включении земли в общие имущественные отношения, с обязательным учетом специфики земли как объекта отношений. Имеющееся сейчас соотношение общих норм об имущественных правах, закрепленных в ГК РФ, и специальных норм о правах на землю в ЗК РФ создает условия правового регулирования оборота земель, учитывающие насущные потребности такого оборота. При этом общие нормы ГК РФ, с присущей им жесткостью и отстраненностью от каждодневных потребностей рынка, играют важную роль обеспечения стабильности земельного оборота. Тогда как более подвижные и отзывчивые на развитие земельного оборота и социальную обстановку специальные нормы ЗК РФ, на основе положений ГК РФ, обеспечивают необходимое динамичное регулирование закона в области формирования общественных земельных отношений. В этом смысле иные, противоположные по смыслу предложения об изъятии из ГК РФ норм о праве собственности и иных правах на землю оказываются более логичными.

Обратим внимание на то, что в установлении специальных норм об управлении и обороте земель российское законодательство не противоречит общим тенденциям регулирования земельных отношений в иных государствах. Так, несмотря на то что германская правовая система всегда исходила из закрепления основных норм о правах на земельные участки в Гражданском уложении Германии, она содержит целый ряд специальных нормативных правовых актов, регулирующих особые условия оборота земель, территориального планирования и т.п. К таким законам относится, например, Закон "О правовых сделках с земельными участками", принятый бундестагом в 1961 г. и действующий поныне. Данный Закон регулирует в Германии в том числе отношения по поводу сделок с сельскохозяйственными землями.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что основная задача земельного законодательства в российской правовой системе заключается в правовом обеспечении баланса частных и публичных интересов в использовании земли, который достигается закреплением совокупности взаимосвязанных правовых механизмов воздействия на различные виды общественных земельных отношений. Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства, состоящая из федеральных законов, законов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Во главе этой системы находится ЗК РФ, который, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на возникновение и прекращение прав на землю, использование земли и управление правовыми ресурсами. С другой стороны, ЗК РФ выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Основания к изменению устоявшегося подхода к систематизации земельного законодательства для обеспечения стабильного земельного правопорядка в стране не видятся.

Установление в земельном законодательстве понятий

субъекта и объекта правового регулирования

С позиции предоставления права собственности или иных прав на землю различий между всеми участниками в правосубъектности, в том числе в зависимости от вида использования земли, быть не должно, поскольку это может вступить в противоречие с принципом равенства всех перед законом. Однако, когда речь заходит о реализации субъектами имеющихся у них возможностей по приобретению земельных участков, выясняется, что потенциально равные для всех возможности могут обернуться (и оборачиваются) фактическим неравенством при предъявлении претензий на конкретные земли. Это неравенство по факту может выразиться в отсутствии пригодных для конкретного использования земель или в отсутствии в условиях высоких цен на землю финансовых средств на ее приобретение. Кроме того, в РФ есть несколько субъектов, которые из-за своего особого статуса не могут принимать равное со всеми участие в свободном обороте земель <6>. У ряда субъектов при известных обстоятельствах возникают дополнительные возможности приобретения земельных участков, как законным, так и незаконным путем. Есть большое количество примеров незаконного захвата земельных участков по подложным документам - рейдерство.

--------------------------------

<6> В частности, к ним можно отнести общины коренных малочисленных народов, существующие вне развивающихся рыночных отношений. Особое положение в земельных отношениях принадлежит субъектам естественных монополий, которые на повышение цен на землю способны отреагировать повышением цен и тарифов на социально значимые услуги (электро-, газоснабжение, железнодорожный транспорт и др.).