Правовое регулирование государственного земельного надзора

Третья особенность  заключается в том, что государственный  земельный надзор является всеобщим (охватывает все категории земельного фонда и все категории хозяйствующих субъектов) и постоянным (осуществление его не ограничивается  во времени).

Четвертой особенностью является то, что система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, включает в себя три федеральных  органа исполнительной власти, наделенных различными полномочиями и имеющих  различные структуры: Росреестр, Россельхознадзор, Росприроднадзор и их территориальные органы. Структура Росреестра соответствует структуре организации политической власти России: «муниципальное образование – субъект РФ – Российская Федерация» и системе управления земельными ресурсами. Структура Росприроднадзора, хотя и является также трехуровневой, но в ней (в отличие от структуры Росреестра) отсутствует уровень муниципального образования. При этом имеется уровень федерального округа. Структура Россельхознадзора является двухуровневой: «субъект РФ – Российская Федерация». В ней отсутствует как уровень муниципального образования, так и уровень федерального округа.

Система органов, осуществляющих государственный  земельный надзор, представляет собой  сложный механизм, отдельные блоки  которого должны взаимодействовать  друг с другом. Взаимодействие Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора осуществляется в рамках реализации норм ФЗ «О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля

Как показывает практика, существуют определенные сложности  с организацией муниципального земельного контроля. В частности, поскольку создание специального подразделения по осуществлению муниципального земельного контроля в структуре исполнительной власти требует определенной численности работников и затрат на содержание названного органа, а в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность органов местного самоуправления определяется в зависимости от численности населения района, сельского и городского поселения, то, как правило, полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля возлагаются на сотрудника (группу сотрудников) исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) или созданные комиссии и рабочие группы, рассматривающие отдельные вопросы, связанные с земельными отношениями.

Необходимо отметить, что по состоянию  на 31 декабря 2010 г., согласно проведенному диссертантом исследованию, Положения  о муниципальном земельном контроле (административные регламенты по его  проведению) приняты  лишь  в 2718 муниципальных  образованиях, что составляет 11,4 % от общего количества муниципальных образований  в России по состоянию на 1 января 2010 г. Поэтому на одно муниципальное  образование в среднем приходится менее одного муниципального земельного инспектора (0,6).

Таким образом, можно констатировать, что в стране наблюдается низкая активность значительной части органов  местного самоуправления в организации  и проведении муниципального земельного контроля. В связи с этим на большей  части территории России осуществляется преимущественно государственный  земельный надзор в рамках проводимых проверок соблюдения земельного законодательства. Поэтому с целью исключения дублирования государственного земельного надзора  и муниципального земельного контроля целесообразно внести следующие изменения в российское законодательство: а) наделение должностных лиц органов муниципального земельного контроля полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, которые уполномочены рассматривать должностные лица органов государственного земельного надзора; б) унификация порядка организации и проведения муниципального земельного контроля. Эти изменения позволят также снизить административное давление на субъекты хозяйственной и иной деятельности.

Целесообразно, по мнению диссертанта, установить обязательность постановки земельных участков на государственный кадастровый учёт, внеся соответствующие поправки в действующее законодательство о государственном кадастре недвижимости. Введение данных изменений позволит урегулировать имеющиеся в настоящее время трудности в земельных правоотношениях, а также будет способствовать повышению эффективности налогообложения. Как показывает практика, стоимость земельных участков, поставленных на кадастровый учет и с зарегистрированными правами возрастрает на 15-20%.

 При этом представляется  необходимым, во-первых, установить  срок, в течение которого собственники  должны осуществить государственный  кадастровый учёт используемых земельных участков. Во-вторых, ввести административную ответственность за непостановку земельного участка на государственный кадастровый учёт (по истечению указанного срока), внеся соответствующие изменения в статью 7.1 КоАП РФ. Важно подчеркнуть, что бремя первоначального формирования кадастра должны взять на себя государство и крупные собственники земельных участков. Проведение массовой работы по межеванию и регистрации земли в общенациональном масштабе позволит существенно снизить стоимость названной работы. Следует отметить, что в 2010 году имелось более 2 млн. га земель государственной и муниципальной собственности, используемых предприятиями без документального оформления.

Таким образом, для проведения качественного анализа использования земель необходимо проделать огромный объем работ, в том числе по зонированию сельскохозяйственных угодий с учетом их пригодности и продуктивности  в сельскохозяйственном производстве (определив виды разрешенного использования земельных участков применительно к каждой зоне), а также внесению сведений о качестве (продуктивности) сельскохозяйственных угодий в государственный кадастр недвижимости (предварительно приняв соответствующие поправки в действующее земельное законодательство).

Важнейшая экономическая  функция земли  - ее ценность как  объекта товарного обращения, капитализации  и налогообложения. В целях повышения  заинтересованности собственников  земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в сохранении и  воспроизводстве плодородия почв, защите земель от негативных воздействий хозяйственной  деятельности может осуществляться экономическое стимулирование использования  и охраны земель в порядке, установленном  бюджетным законодательством и  законодательством о налогах  и сборах (п. 8 ст. 13 ЗК РФ). Однако внедрение экономического стимулирования рационального и эффективного землепользования, а также установление социально справедливых платежей за землю представляют собой лишь часть комплекса мер экономического воздействия, характеризующих механизм экономического регулирования земельных отношений.  Названный механизм включает в себя также систему мер, направленных на введение экономических санкций за нерациональное использование и ухудшение экологического состояния земельных участков, порчу земель сельскохозяйственного назначения, снижение плодородия почв, самовольное занятие и тому подобное, поскольку (согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ) собственники и пользователи земельных участков при реализации своего права самостоятельного хозяйствования не должны наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.

Таким образом, экономическим содержанием государственного земельного надзора является обеспечение  рационального использования и охраны земель посредством применения или возможности применения  экономических санкций за нарушение правил использования и охраны земель или их улучшение.

По мнению диссертанта, в целях стимулирования рационального использования земель необходимо кратно увеличить сумму административного штрафа за использование земельного участка не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия и ухудшению экологической обстановки. При этом размер штрафа должен зависеть от площади и качества земельного участка, на котором выявлено нарушение. К примеру, за использование земель не в соответствии с их целевым назначением, категорией земель и (или) разрешенным использованием, неиспользованием земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства,  в указанных целях следует налагать административный штраф на граждан в размере 1-1,5 тыс. руб./100 м²; на должностных лиц – 2-3 тыс.  руб./100 м²; на юридических лиц – 40-50 тыс. руб./100 м². Кроме того, как представляется, решению рассмотренной проблемы будет способствовать наделение уполномоченных должностных лиц органов государственного земельного надзора полномочиями по применению ареста  земельного участка в качестве меры обеспечения  производства по делу об административном производстве (обеспечения исполнения принятого по делу постановления).

По  мнению автора, целесообразно создание единого органа государственного земельного надзора, а также делегирование органам государственной власти субъектов РФ полномочий по осуществлению функции государственного земельного надзора, что позволит проводить целенаправленную политику и необходимое методологическое обеспечение земельного надзора, снизить нагрузку на землепользователей за счет сокращения числа проверок, значительно сократить затраты бюджетных средств на содержание аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Так, при изъятии функции государственного земельного контроля из полномочий Росреестра экономия денежных средств федерального бюджета составит 1,4 млрд. руб. в год.

1.2 Состояние нормативно-правового  регулирования в сфере государственного  земельного надзора.

В Российской Федерации сформировалась система органов государственной  власти, осуществляющих государственный  контроль (надзор) по различным направлениям.

Одним из видов такого государственного контроля (надзора) является государственный  земельный надзор.

  Так в соответствии со  статьей 71 Земельного кодекса  Российской Федерации  под  государственным земельным надзором  понимаются деятельность уполномоченных  федеральных органов исполнительной  власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений  органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

  Государственный земельный  надзор осуществляется уполномоченными  федеральными органами исполнительной  власти согласно их компетенции  в соответствии с настоящим  Кодексом, законодательством Российской  Федерации в области охраны  окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Государственный земельный надзор за использованием и охраной земель осуществляется в соответствии с  Земельным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом  от 26.12.2008 №294-ФЗ « О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Постановлением Правительства  Российской Федерации  от 15.11.2006 №689 «О государственном земельном контроле», Административным регламентом Федеральной  службы государственной регистрации  кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении  юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 №318.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Управление) осуществляет мероприятия по государственному земельному надзору за деятельностью  юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с  требованиями Федерального закона   от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Исходя из п. 1 абз. 1 ст. 2 Закона, государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральной и субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Так, государственный земельный  надзор осуществляется в части:

1. выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
2. соблюдения порядка переуступки права пользования землей;
3. выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и разрешенному использованию и выполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
4. выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
5. соблюдения порядка предоставление сведений о состоянии земель;
6. исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.