Правовое положение земель населенных пунктов

3) земли сельскохозяйственного  использования и другие угодья, к которым относятся пашни, сады, виноградники, огороды, сенокосы, пастбища. К другим угодьям относятся кустарники, торфяники, овраги, карьеры и др.;

4) земли природоохранного (земли заказников, запретных и  нерестоохранных полос, земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, другие земли в системе охраняемых природных территорий, земли памятников природы); оздоровительного (земельные участки, обладающие природными лечебными факторами, благоприятными для организации профилактики и лечения); рекреационного; историко-культурного назначения (т.е. земли, на которых и в которых располагаются памятники истории и культуры, достопримечательные места, в том числе объявленные заповедными, национальными парками, историко-культурными заповедниками (музеями-заповедниками), а также занятые учреждениями культуры и с которыми связано существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел и иного прикладного искусства);

5) земли, занятые лесами, а в городах – городскими  лесами;

6) земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,  информатики и космического обеспечения,  энергетики, обороны и иного назначения (т.е. земли, предоставленные в  пользование или аренду предприятиям, учреждениям и организациям для  осуществления возложенных на них специальных задач).

Главным юридическим признаком, свойственным как всем землям поселений, так и  отдельным их видам, является основное целевое назначение земель. В соответствии с этим признаком земли поселений  характеризуются, с одной стороны, единством общего целевого назначения, а с другой, — разнообразием конкретного назначения отдельных земельных участков. Это позволяет все вышеперечисленные земли именовать землями поселений и в то же время делить их на виды.

Основная для всех земель поселений задача – разместить населенный пункт и обеспечить его развитие и функционирование как единого и сложного социально-экономического организма.

3 ОСОБЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ САНКЦИЙ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ГОРОДОВ И ИНЫХ ПОСЕЛЕНИЙ

Возможность принудительного  прекращения прав на землю включает в себя, в первую очередь, процедуру  изъятия земельного участка за выкуп  для государственных или муниципальных  нужд. Однако принудительное прекращение  прав на землю может выступать  и санкцией за совершенное земельное правонарушение (для несобственников) или преступление (в форме конфискации для собственников).

В последнем случае такая  мера может назначаться по решению  суда за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений (ст. 52 УК РФ)

Вопросы признания земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности  не получили однозначного понимания  в юридической литературе. Решение  их является частью более обширной научной дискуссии о существовании отраслевых видов юридической ответственности. Остановимся здесь лишь на некоторых концептуальных подходах к этим вопросам.

Ряд исследователей считает, что наряду с общепризнанными  видами юридической ответственности (уголовная, гражданско-правовая, административная, материальная и дисциплинарная) существуют и такие отраслевые ее виды, как семейно-правовая, конституционно-правовая, муниципально-правовая, налоговая, гражданско-процессуальная и ряд других.

Теоретические аргументы  в поддержку признания земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, а также динамика закрепления оснований и порядка ее применения по федеральным и региональным нормативно-правовым актам и являются предметом нашего анализа.

Институт земельно-правовой ответственности был предусмотрен еще в период действия советского права, в частности, Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года. Данный нормативный акт предусматривал в ст. ст. 15, 16, 50 земельно-правовые санкции, выступавшие в качестве самостоятельных мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

Такой вывод подтверждается и научно-теоретическими исследованиями тех лет. Земельно-правовую ответственность  в качестве особого института советского земельного права рассматривал О.В. Измайлов, полагая, что под ней «следует понимать применение государственно-правовых санкций, непосредственно предусмотренных земельным законодательством, к правонарушителю, в результате чего последний претерпевает лишения земельно-правового характера» .

При этом, по его мнению, советским земельным правом предусматривались  три меры земельно-правовой ответственности: изъятие земельного участка; отказ  в его предоставлении недобросовестным землепользователям; предупреждение землепользователям, невыполняющим обязанностей по использованию земли, возложенных на них земельным законодательством.

Авторы фундаментальной  работы по общей теории земельного права, признавая новейшим достижением  теоретической мысли по поводу сущности юридической ответственности «обоснование самостоятельного вида земельно-правовой ответственности, заключающейся в принудительном прекращении или ограничении прав нарушителя на пользование землей», считали, что «типичная мера земельно-правовой ответственности - принудительное лишение виновного субъекта права пользования конкретным земельным участком, принудительное изъятие земли», в то время как другой разновидностью земельно-правовой ответственности является земельная реституция - возвращение законному землепользователю незаконно отторгнутого у него земельного участка .

На уровне субъектов  РФ при разработке и принятии соответствующих  законов прослеживается несколько  нормативных источников, которые  разработчики взяли за основу при  подготовке документов. К их числу следует отнести утратившие силу статьи ЗК РСФСР 1991 года, главы 17 ГК РФ и проектов ЗК РФ. В отдельных регионах данные нормы были дополнены региональной спецификой земельных отношений (в понимании разработчиков проектов).

Применительно к землям поселений законы субъектов РФ выделяли следующие основания принудительного прекращения прав на землю: неуплата земельного налога в течение одного года (двух лет), непогашение задолженности в течение последующего одного года, а также невнесение платы в сроки, установленные договором аренды или временного пользования землей; неиспользование в течение определенного срока или без его указания земельного участка по целевому назначению (например, для жилищного или иного строительства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства и т.д.) либо использование земельного участка, предоставленного для личного подсобного хозяйства, а также жилищного, дачного или иного строительства не по целевому назначению в течение определенного срока или без его указания; нарушение режима использования земель, предусмотренного федеральным или региональным законодательством; загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, отходами, сточными водами, заражение бактериально-паразитическими и иными вредными организмами; использование земель способами, приводящими к порче и уничтожению природных ресурсов и археологических объектов и объектов историко-культурного наследия и т.д.

В законах субъектов  РФ, как правило, содержалась оговорка, что изъятие неиспользуемых (либо используемых не по целевому назначению) в течение определенного срока земельных участков не осуществляется в случаях, если их использованию препятствовали стихийные бедствия или иные обстоятельства, исключающие такое использование. В этот период также не включалось время, необходимое для освоения участка или восстановления разрушенного объекта недвижимости.

Большинством законов  субъектов РФ был установлен следующий  порядок прекращения прав на землю  в случае совершения земельных правонарушений:

а) при выявлении нарушений на виновных лиц соответствующим государственным органом, осуществляющим государственный контроль за использованием и охраной земель, налагается штраф в установленном порядке;

б) одновременно с наложением штрафа выносится предупреждение об устранении в трехмесячный срок допущенных нарушений. При невнесении платежей за землю предупреждение выносится органами государственной налоговой службы, в остальных случаях - специально уполномоченным органом в области использования и охраны земель;

в) при непринятии мер по устранению таких нарушений указанные выше органы передают в орган местного самоуправления, предоставивший земельный участок, представление о прекращении прав на земельный участок.

Прекращение прав на землю  в этих случаях производилось  на основании постановления органа местного самоуправления (или органа исполнительной власти субъекта РФ), принимаемого в пределах его компетенции. С  небольшими особенностями аналогичный  порядок мы обнаружим и в законах ряда других субъектов РФ.

При этом лишь в отдельных  регионах нормативными актами было предусмотрено: изъятию подлежат участки, находящиеся  на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования; земельный участок, находящийся у гражданина (юридического лица) на праве частной собственности, не может быть принудительно изъят иначе чем на основе выкупа. Более того, далеко не во всех соответствующих законах субъектов РФ было указано, что орган местного самоуправления (орган исполнительной власти субъекта РФ), приняв решение об изъятии у собственника участка, должен обратиться в суд, хотя такой вывод прямо вытекает из ч. 2 ст. 35 Конституции РФ.

Наиболее соответствующий  Конституции РФ механизм прекращения  прав на землю, на наш взгляд, был сформулирован в Законе Республики Калмыкия от 6 января 2000 г. "Об изъятии земельных участков на территории Республики Калмыкия". Согласно ст. 6 этого Закона изъятие земельных участков осуществляется путем выкупа по соглашению сторон, а если оно не было достигнуто, то по решению суда (принудительный выкуп). При этом в Законе не проводится различий между процедурой изъятия земельного участка у собственника или иного носителя вещных прав на землю. Если специально уполномоченный государственный или муниципальный орган не выкупает земельный участок, он подлежит продаже на публичных торгах.

Лицо, у которого изымается  земельный участок, обязано возместить ущерб, нанесенный земельному участку, окружающей среде, объектам, находящимся  на нем, а также выплатить штраф за совершенное административное правонарушение и земельный налог.

Из суммы выкупа, в  том числе определенной на публичных  торгах, должны быть вычтены вышеназванные  суммы. Разница должна быть выдана лицу, у которого изымается земельный участок. Если сумма выкупа не превышает затрат на возмещение ущерба, внесение штрафа и земельного налога, лицо не освобождается от их уплаты.

В тех субъектах РФ, где региональными законами (конституциями, уставами) отрицалась частная собственность  на землю, установлением порядка изъятия земельного участка, принадлежащего на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, рассматриваемая процедура и ограничивалась. Устанавливая правовой механизм прекращения прав на землю, субъекты РФ, несомненно, пытались ликвидировать пробелы в земельном законодательстве, что в целом являлось прогрессивным явлением (несмотря на многочисленные заимствования норм федеральных законов или их проектов). Тем не менее во многих субъектах РФ практика прекращения прав на землю как санкции за земельное правонарушение не сложилась. Например, как отметила в своем выступлении на научно-практической конференции Н.И. Ковальчук, практика изъятия земельного участка как мера ответственности за нерациональное использование земли в Омской области, например, отсутствует, поскольку это привело бы к появлению значительного массива бесхозяйных земель, так как здесь практически нет спроса на получение земли.

Принципиально новый  этап правового регулирования принудительного прекращения прав на землю наступил после вступления в силу гл. 17 ГК РФ (апрель 2001 г.) и ЗК РФ (октябрь 2001 г.). Так, ст. ст. 284 - 285 ГК РФ предусматривают ряд оснований для изъятия земельного участка у собственника, например, если участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) либо если его использование приводит к значительному ухудшению экологической обстановки. Не возражая против изъятия земельного участка, используемого не по целевому назначению (неиспользование сельскохозяйственных угодий для выращивания сельскохозяйственной продукции), все же вслед за О.И. Крассовым нельзя не усомниться в конституционности нормы ГК, а также аналогичной нормы ряда законов субъектов РФ об изъятии неиспользуемого в течение трех лет под застройку земельного участка . Кроме того, в Гражданском кодексе остается открытым вопрос о возмездности прекращения права собственности на землю при совершении указанных в нем земельных правонарушений. Так, пунктом 2 ст. 286 ГК РФ предусмотрено: если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. В связи с этим в научной литературе была высказана мысль о том, что при продаже земельного участка с публичных торгов собственнику передаются деньги, вырученные от продажи, за вычетом расходов на проведение торгов. Однако при буквальном толковании данной нормы неясно, будет ли из вырученной посредством продажи участка суммы выплачена компенсация собственнику земельного участка (и в каком объеме), будет ли учтена при этом сумма ущерба (например, окружающей среде), как предусматривалось, в частности, в Законе Республики Калмыкия. Из анализа норм ГК РФ и ЗК РФ вообще не следует однозначного вывода, может ли быть принудительно изъят земельный участок у его собственника, нарушающего требования земельного законодательства, иначе чем за выкуп (ЗК РФ прямо не предусматривает принудительного безвозмездного изъятия земельного участка у собственника как санкцию за земельное правонарушение). Наконец, как следует поступать, если желающих приобрести такой земельный участок не окажется?

Нельзя согласиться с высказанной в научной литературе позицией, что поскольку ст. 286 ГК РФ, посвященная порядку изъятия земельного участка у собственника ввиду ненадлежащего использования, отсылает к земельному законодательству (которое специальной нормы об этом не содержит), то следует руководствоваться ст. 54 ЗК РФ, устанавливающей процедуру прекращения прав на землю лиц - несобственников земельных участков. На наш взгляд, правоприменитель не должен руководствоваться данной аналогией закона по следующим причинам.