Правовая охрана лесов и земель лесного фонда

Полноценное использование лесов в соответствии с ЛК РФ возможно лишь на землях лесного фонда. Согласно ч. 2 ст. 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях других категорий, могут быть отнесены только к защитным лесам. При этом все виды использования лесов без существенных ограничений могут осуществляться лишь в эксплутационных лесах, которые для этой цели предназначены, согласно ч. 2 ст. 108 ЛК РФ.

Эксплутационные леса располагаются только на землях лесного фонда (ч. 1 ст. 10 ЛК РФ).

Необходимо различать лесные и нелесные земли (участки) на землях лесного фонда. К сожалению, ЛК РФ в отличие от Лесного кодекса РФ 1997 года практически не отличает лесные участки (лесные земли) от нелесных, что является его недостатком. В ЛК РФ не содержатся понятия лесных и нелесных земель.

Ведение лесного хозяйства невозможно без использования земель лесного фонда: без прокладки лесных дорог, коммуникаций, без построек и сооружений, используемых для нужд лесного хозяйства. Согласно ст. 13 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры, например, лесных дорог или лесных складов. Лесной кодекс РФ 1997 года8 в ст. 64 требовал в таких случаях перевода лесных земель в нелесные земли. В настоящее время данная процедура ЛК РФ не предусмотрена. Наоборот, действующий ЛК РФ разрешает практически неограниченную вырубку леса для создания лесной инфраструктуры, лесоперерабатывающей инфраструктуры, а также для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры. В ЛК РФ нет никаких ограничений вырубки лесов при строительстве различных объектов.

Кроме того, лесные земли необходимо отличать от нелесных земель на землях лесного фонда для того, чтобы правовой режим нелесных участков на землях лесного фонда отличался от правового режима лесных участков. Недопустимо одинаковое (единообразное) правовое регулирование для лесов, произрастающих на лесных землях, и для дорог, болот, просек, которые находятся на нелесных землях. Леса требуют особого правового режима, отличного от правового режима безлесных пространств.

Основываясь на анализе ст. 101 ЗК РФ9, можно сделать вывод, что к лесным землям относятся те участки земельной поверхности, на которых растет или должен расти лес. Поэтому представляется необходимым дополнить ч. 1 ст. 6 ЛК РФ следующим предложением: «Земли лесного фонда подразделяются на лесные и нелесные в соответствии с земельным законодательством».

В данном случае местоположение границ может быть закреплено на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов. Данное обстоятельство обуславливает специфику лесного участка по сравнению с земельным участком. Согласно ст. 67 , а также ч. 3 ст. 23 ЛК РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых  природных территорий при условии, что на них расположены леса. Из этого можно сделать вывод, что лесные участки признаются в качестве таковых только на перечисленных категориях земель.

Материалы лесоустройства являются основанием для разработки лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов и внесения в них изменений, а также для ведения государственного лесного реестра и осуществления государственной инвентаризации лесов.

По мнению В.К. Быковского, для того чтобы лесной участок мог выступать полноценным объектом правоотношений он должен быть идентифицирован. Лесное и земельное законодательство предусматривает обязательный кадастровый учет лесных участков. В то же время практика показала, что установленный федеральным законодательством механизм государственного кадастрового учета земельных участков не учитывает специфику использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов10.

В соответствии  с ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Леса на других участках могут находиться в иных формах собственности.  Так, в ч. 6 ст. 95 ЗК РФ прямо закреплено, что на землях особо охраняемых территорий могут находиться участки частных собственников.

Земельное законодательство не урегулировало вопрос о праве собственности на земельные участки с произрастающими на них лесами. В соответствии с абз. 2  ч. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте земельные участки из состава земель лесного фонда. Также ограничены в обороте леса, произрастающие в пределах земель особо охраняемых природных территорий и на земельных участках, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд.

Вопрос о праве собственности на леса на землях обороны урегулирован ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне»11: земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности.

Не урегулирован вопрос о праве собственности на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, включая городские леса. Так как они не входят в состав земель лесного фонда формы собственности определяются в соответствии с земельным законодательством, которое не решает эту проблему полностью. Только закрепление в ЛК РФ федеральной собственности на  леса, произрастающие на землях населенных пунктов, повысит степень их защищенности, не допустит их отчуждения для использования земельных участков для других целей, благоприятно скажется на экологической обстановке в городах, поскольку она напрямую зависит от состояния лесов.

Таким образом, земельное законодательство рассматривает земли лесного фонда в качестве самостоятельной категории по отношению к лесному фонду. Отношения, связанные с использованием земель лесного фонда, являются разновидностью земельных отношений и регулируются земельным и лесным законодательством.

2. Особенности правовой охраны лесов и земель лесного фонда

2.1. Правовая охрана и защита  лесов и земель лесного фонда

Леса подлежат охране от  пожаров, незаконных рубок, нарушения порядка лесопользования, вредителей, болезней, загрязнения, повреждения, других, причиняющих им вред,  действий.

Охрана и защита лесов осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Согласно ст. 1 ЛК РФ обеспечение охраны и защиты лесов является одним из принципов лесного законодательства и, следовательно, служит основой лесного законодательства и иных регулирующих лесные отношения нормативных правовых актов.

В юридической литературе при рассмотрении вопросов правовой охраны лесов отмечается их многофункциональное значение.

В экологическом отношении лес, по мнению О.А. Зиновьевой, является комплексом экологических систем, объединяющих в одно целое растительный и животный мир, земельные и водные ресурсы. Он выполняет климаторегулирующие, средозащитные, почвозащитные, водоохранные, санитарно-оздоровительные функции, служит источником пополнения атмосферы кислородными запасами, фильтрует отходы производства и очищает воздух, является средой обитания зверей и птиц, насекомых и других животных12.

Вследствие этого правовая охрана лесов в настоящее время рассматривается в лесном праве как система мероприятий, направленных на сохранение лесов от ослабления, повреждения, уничтожения и иных подобных негативных последствий. При этом не имеет значения, обусловлено ли это неблагоприятными природными явлениями или деятельностью человека.

По сложившейся многолетней практике причинами негативного воздействия на леса называют лесные пожары, распространение вредных организмов, загрязнение, незаконные рубки и т.д.

В широком смысле понятие «охрана лесов» в лесном законодательстве давно не употребляется. Воспроизводство лесов и лесоразведение, организация рационального использования лесов, подразделение лесов по целевому назначению, ответственность за нарушения лесного законодательства и иные институты лесного права, призванные, в том числе обеспечить сохранение лесов, в нормативных правовых актах не принято называть охраной лесов.

Общие положения охраны и защиты лесов содержатся в главе 3 ЛК РФ. При этом по каждому виду охраны и защиты лесов указываются перечни осуществляемых мероприятий. При применении норм ЛК РФ об охране лесов нельзя забывать, что сохранение лесов не ограничивается проведением предусмотренных данной главой мероприятий.

В связи с этим уместно обратить внимание на то, как понятие «охрана лесов» рассматривается с точки зрения юридической науки лесного права. В широком смысле слова охрана лесов охватывает весь процесс их использования на началах «рубка – восстановление» с учетом защитных свойств лесонасаждений или, иначе говоря, совпадает с процессом рационального использования. Под охраной лесов в собственном смысле слова обычно подразумевают их защиту от стихийных явлений и от неправомерного воздействия на леса человека путем осуществления самовольного пользования13.

Исходя из таких представлений о правовой охране лесов, некоторые ученые в области лесного права предлагали различать следующие три вида мероприятий: защиту лесов от насекомых-вредителей, болезней и других явлений стихийного порядка; охрану лесов от пожаров, происходящих как в результате стихийных явлений, так и, главным образом, из-за неправомерных действий (бездействия) человека; охрану лесов от неправомерных действий человека.

Охрана лесов от пожаров осуществляется в соответствии с Лесным Кодексом РФ и Федеральным законом  от 21 декабря 1994 года  № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»14.

В целях обеспечения пожарной безопасности в лесах осуществляются: противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство, реконструкция и содержание дорог противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, прокладка просек, противопожарных разрывов; создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарная техника и оборудование, пожарное снаряжение и другие), содержание этих систем, средств, а также формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности; мониторинг пожарной опасности; разработка планов тушения лесных пожаров; тушение лесных пожаров; иные меры пожарной безопасности в лесах.

Защита лесов от вредных организмов относится к карантинным объектам. Она осуществляется в соответствии с Федеральным законом   от 15 июля 2000 года № 99-ФЗ «О карантине растений»15.

Для обеспечения санитарной безопасности в лесах проводятся: лесозащитное районирование (определение зон слабой, средней и сильной лесопатологической угрозы); лесопатологические обследования и лесопатологический мониторинг; санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения, иного негативного воздействия); авиационные и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов; установление санитарных требований к использованию лесов.

Правила санитарной безопасности в лесах устанавливаются Правительством РФ.

В целях охраны и защиты лесов проводится сбор, анализ и использование информации о лесопатологическом состоянии лесов, в том числе об очагах вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам (лесопатологический мониторинг).

Для сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов, может запрещается осуществление деятельности, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению таких видов и (или) ухудшению среды их обитания, либо могут устанавливаться ограничения осуществления такой деятельности. 
         Таким образом, правовая охрана и защита лесов является залогом их  сохранения.

По мнению В.Х. Улюкаева, важность охраны земель лесного фонда обусловлена тем, что земля может выступать не только объектом недвижимости, или пространственным базисом, но и прежде всего она является уникальным природным ресурсом16.

С особенностями правовой охраны земель лесного фонда связано деление лесов, расположенных на землях лесного фонда на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Данная классификация лесов основана «по принципу их целевого назначения»17. Она согласуется с принципом сохранения средообразующих, водоохранных,  защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. В зависимости от их целевого назначения определяется режим использования земель, обеспечивающих их охрану и воспроизводство. Например, ст. 104 ЛК РФ запрещает в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводить сплошные рубки лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. А в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, а выборочные рубки лесных насаждений проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. В зеленых зонах и лесопарках запрещаются, например, использование токсичных ведение сельского хозяйства. Что касается правового режима ценных лесов, то в них запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений.

В целях организации охраны земель лесного фонда и иных категорий, на которых находятся леса, изучения их состояния проводится лесоустройство.

ЛК РФ впервые предусмотрел обязательное проведение лесоустройства не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий, например, обороны и безопасности, на которых расположены леса. Лесоустройство включает: проектирование лесов различного целевого использования - защитных, эксплуатационных, резервных, а также особо защитных участков лесов; проектирование лесных участков; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, лесов различного целевого использования и лесных участков; проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов и др.