Система принципов организации и деятельности прокуратуры

§ 1. Система принципов  организации и деятельности прокуратуры

 

Принципами организации  и деятельности прокуратуры являются наиболее общие основные положения, закрепленные в соответствующих  правовых нормах, определяющие сущность и содержание института прокуратуры  как государственного органа, порядок  его формирования, функционирования, а также природу правового  регулирования прокурорско-надзорной  и иной деятельности прокуратуры.

 

Анализу системы принципов  организации и деятельности прокуратуры  в научной литературе уделялось  много внимания. Однако по сегодняшний  день в теории прокурорского надзора  нет единства мнений. Современные  исследователи проблемы предлагают систему принципов на основе разработок специалистов советского периода, но с  учетом особенностей современного состояния  прокурорской деятельности, поскольку  некоторые основополагающие нормы  появились в законодательстве только в период последней реформы.

 

Принципы организации  и деятельности прокуратуры содержатся в Конституции РФ и в ФЗ «О прокуратуре  Российской Федерации». 1992 г.

 

Чтобы оценить значение той  или иной нормы, касающейся деятельности прокуратуры, необходимо соотнести  ее с установленными законом принципами. Отступление от принципов при  принятии правовой нормы влечет за собой искажение сущности всей прокурорской системы и порождает препятствия  к решению стоящих перед прокуратурой задач.

 

Рассмотрим, например, как  соотносится норма о порядке  назначения на должность прокурора  субъекта Российской Федерации с  принципом независимости прокуратуры  от местных органов власти. Прокурор субъекта Российской Федерации назначается  Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органом  власти субъекта Федерации. Таким образом, Генеральный прокурор не вправе назначить  его на должность, если данная кандидатура  не найдет поддержки у исполнительного  или законодательного органа власти субъекта РФ. Учитывая, что органы власти субъекта Федерации являются поднадзорными  прокуратуре объектами, возможность  их влияния на формирование прокурорского  корпуса противоречит рассматриваемому принципу. На указанную коллизию обращала внимание Генеральная прокуратура  РФ, но не нашла поддержки в парламенте.

 

Большинство специалистов относят  к принципам организации и  деятельности прокуратуры законность, единство, централизацию, независимость  от местных органов власти, гласность, внепартийность (или деполитизацию).1

 

В. И. Рохлин справедливо дополняет  классификацию принципом ограничения  совмещения деятельности прокурора  с выполнением иных обязанностей.2 А. А. Чувилев выделяет внутриорганизационные  принципы – зональный и предметный.3 Указанные классификации не противоречат, а дополняют друг друга. Содержание зонального и предметного принципов  в организации и деятельности прокуратуры мы рассмотрим в лекции, посвященной системе и структуре  прокуратуры. В настоящей же теме остановимся на основных перечисленных  принципах.

 

Принцип законности

 

Принцип законности является конституционным и общеправовым. Он имеет отношение к различным  направлениям государственной деятельности. Так, в п. 2 ст. 15 Конституции РФ указано, что все органы государственной  власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать  законы Российской Федерации. В свою очередь, органы прокуратуры на основании  п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации обязаны осуществлять надзор за соблюдением законов.

 

Таким образом, принцип законности находит свое выражение в том, что прокуратура требует соблюдения закона от всех своих поднадзорных объектов, но и сама обязана действовать  в рамках и на основании закона.

 

Действовать на основании  закона означает для прокуратуры  правильно определять предмет и  пределы надзора, поднадзорные объекты, использовать в своей деятельности только установленные законом полномочия, применять для устранения нарушений  закона надлежащие акты прокурорского  реагирования.

 

Принцип единства

 

В соответствии со ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура представляет собой  единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и  исполнением законов, действующих  на территории Российской Федерации.

 

Принцип единства вытекает из данного положения Закона и означает, что органы прокуратуры, вне зависимости  от того, на территории какого субъекта Российской Федерации находятся, наделены одинаковыми полномочиями при выполнении своих функций. Данная деятельность строится на одной нормативно-правовой базе, формы и методы прокурорской деятельности унифицированы.

 

На территории Российской Федерации не могут быть созданы  иные органы с аналогичными функциями, полномочиями, актами реагирования на нарушения закона.

 

В соответствие с указанным  принципом вышестоящий прокурор вправе принять на себя обязанности  нижестоящего прокурора, а также  поручить нижестоящему прокурору некоторых  из своих обязанностей.

 

Характерным признаком единства прокурорской системы является требование закона о том, что образование, реорганизация  и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса  и компетенции осуществляется Генеральным  прокурором РФ (ч. 2 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре  РФ»).

 

Принцип централизации

 

На основании ст. 129 Конституции  РФ прокуратура представляет собой  не только единую, но и централизованную систему органов с подчинением  нижестоящего прокурора вышестоящему и подчинением всех прокуроров Генеральному прокурору Российской Федерации. Для  управления прокурорской системой характерно единоначалие, которое проявляется  и в нормах о назначении прокуроров на должность и в персональной ответственности руководителя соответствующей  прокуратуры за ее деятельность и  принятые решения.

 

В соответствии с указанным  принципом построена вся прокурорская система. Принцип централизма находит  свое выражение в том, что вышестоящий  прокурор обязан осуществлять общее  руководство и контроль за деятельностью  нижестоящего прокурора. Он вправе давать письменные указания нижестоящему прокурору, которые обязательны для исполнения. Вышестоящий прокурор вправе отменить незаконное или необоснованное решение  нижестоящего прокурора.

 

Вышестоящий прокурор рассматривает  жалобы, принесенные на действия, бездействия  или решения нижестоящего прокурора  и принимает по ним решения  обязательные для исполнения.

 

В отдельных случаях вышестоящий  прокурор принимает на себя функции  арбитра для разрешения разногласий  между его подчиненными. Так, если дознаватель не согласен с письменными  указаниями надзирающего прокурора  по поводу расследования конкретного  уголовного дела, он вправе обжаловать эти указания вышестоящему прокурору, а последний, в свою очередь, отменяет незаконное или необоснованное решение  надзирающего прокурора.

 

Построение законодательства, регулирующего прокурорскую деятельность в соответствии с указанным принципом, позволяет оперативно решать стоящие  перед всей прокурорской системой задачи и эффективно выполнять возложенные  на нее функции.

 

Принцип независимости

 

Одной из задач, стоящих перед  прокурорской системой, является обеспечение  верховенства закона на всей территории Российской Федерации. Прокуратура  осуществляет надзор за точным и неуклонным исполнением закона со стороны органов  власти и управления. Министерства и ведомства, а также органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  являются поднадзорными прокуратуре  объектами, именно поэтому она должна осуществлять свою деятельность независимо от их влияния.

 

При создании прокуратуры  Петром Великим этот принцип был  положен в основу ее деятельности. Прокуроры не подчинялись в своей  деятельности местным чиновникам. От них не зависел порядок назначения прокуроров на должность, поскольку  прокуроры надзирали за законностью  деятельности этих чиновников. Данное положение было логично и отвечало задачам, стоящим перед прокурорской системой. В настоящее время этот принцип справедливо востребован  законодателем, поскольку функция  надзора за законностью сохраняется  за прокуратурой и сегодня.

 

В соответствии с ч. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов  государственной власти, органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений  и в строгом соответствии с  действующими на территории Российской Федерации законами.

 

Принцип независимости находит  свое выражение в том, что прокуратура  осуществляет свою деятельность на основании  единого для всех законодательства, поэтому оказание на нее влияния  при принятии решений недопустимо  и влечет за собой соответствующую  юридическую ответственность. Например, административная ответственность  за невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя  или должностного лица, осуществляющего  производство по делу об административном правонарушении (ст. 7.7 Кодекса РФ Об административных правонарушениях). Уголовная  ответственность наступает, например, в случае воспрепятствования осуществлению  правосудия и производству предварительного расследования (ст. 294 УК), клеветы в  отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего  дознание, судебного пристава (ст. 298 УК), посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (ст. 317 УПК) и в некоторых других случаях.

 

Учитывая, что воздействие  на прокуроров и следователей может  быть осуществлено в различной форме, законодатель предусмотрел специальные  меры для их защиты, а также для  защиты членов их семей и имущества. Эти меры предусмотрены ФЗ «О государственной  защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». В тех  же целях в прокуратуре создана  служба безопасности.

 

По находящимся в производстве делам и материалам прокурорский работник вправе предоставлять информацию только надзирающему и вышестоящему прокурору.

 

В установленных отраслевым законодательством случаях материалы  и дела, находящиеся в производстве прокуратуры, могут быть представлены в суд. Например, при поступлении  в суд жалоб на неправомерные  действия, следователя, дознавателя  и прокурора, в случае разрешения ходатайства следователя, дознавателя  об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении  срока содержания под стражей  и в других случаях.

 

О недопустимости вмешательства  в осуществление прокурорского  надзора говорит ст. 5 ФЗ «О прокуратуре  Российской Федерации».

 

В соответствии с указанной  нормой воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных  лиц на прокурора или следователя  с целью повлиять на принимаемое  им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом  ответственность.

 

Под воспрепятствованием  законной деятельности прокурора и  следователя следует понимать, недопущение  его на территорию поднадзорного  объекта с целью проведения прокурорской проверки, создание препятствий при  проведении следственных и иных процессуальных действий, игнорирование вызова в  прокуратуру для дачи объяснений и т. п.

 

В качестве средств противодействия  такому воспрепятствованию служат принудительные меры, предусмотренные в законодательстве, такие как привод,

 

привлечение помощи органов  милиции и иных сил обеспечения  правопорядка и прочие.

 

Принцип гласности

 

Государство и общество должны быть информированы о состоянии  законности в стране и о деятельности прокуратуры как одного из государственных  органов. Именно по этому деятельность прокуратуры построена на основе принципа гласности.

 

Принцип гласности закреплен  в ст. 4 ФЗ О прокуратуре Российской Федерации. В соответствии с п. 2 данной статьи работники прокуратуры действуют  гласно в той мере, в какой это  не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной  и иной специально охраняемой законом  тайне.

 

Прокуратура информируют  федеральные органы государственной  власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также  население о состоянии законности.

 

Таким образом, гласность  означает открытость в деятельности прокуратуры, доступность ее для  граждан, должностных лиц, средств  массовой информации. Это необходимо для контроля за деятельностью прокуратуры  со стороны общества.

 

В частности, Генеральный  прокурор РФ ежегодно представляет палатам  Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о  проделанной работе.

 

Прокуроры субъектов Российской Федерации и нижестоящие прокуроры, в свою очередь, представляют доклады  о состоянии законности органам  власти на вверенной им территории.

 

В составе центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ создано  структурное подразделение –  Центр информации и общественных связей, на который возложено информирование через средства массовой информации общества о состоянии законности и мерах борьбы с преступностью.

 

В соответствии с Приказом  от 17 апреля 2008 г. № 67 "Об утверждении  регламента генеральной прокуратуры  Российской Федерации", официальные  сообщения от имени Генеральной  прокуратуры Российской Федерации  публикуются только по указанию Генерального прокурора Российской Федерации  через управление взаимодействия со средствами массовой информации и общественностью. Сообщения от имени Главного управления и управлений Генеральной прокуратуры  Российской Федерации в федеральных  округах публикуются по согласованию с соответствующим заместителем Генерального прокурора Российской Федерации с обязательным представлением материалов в управление взаимодействия со средствами массовой информации и  общественностью.