Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве

К основным направлениям динамичного  характера относятся меры, направленные на решение актуальных для данного  места и времени задач. Так, в  качестве таких направлений можно  отметить борьбу с коррупцией, борьбу с терроризмом и экстремизмом и т.д.

Приоритетные направления  деятельности органов прокуратуры  непременно должны находить отражение  в правовых актах прокуратуры, учитывая ее строгую централизованность и  иерархичность.

По этой причине представляет интерес и точка зрения А.Ф. Козусева, по мнению которого "определение  направлений обусловлено двумя  величинами: одна из них относительно постоянная - это функции (подфункции) прокуратуры; вторая временная - уровень  соблюдения Конституции... и исполнения законов; решения, принимаемые в  тот или иной период в политической, экономической, социальной и иных сферах и имеющие отношение к осуществлению  функций прокуратуры".

Им предлагается возможная  следующая классификация направлений  прокурорской деятельности, сформированных с учетом функций (подфункций) прокуратуры: общие - определяемые функциями прокуратуры; специальные - определяемые конкретной функцией; частные - определяемые подфункцией¹⁶, и дается подробное описание с приведением примеров данных видов направлений. Разработанная классификация направлений заслуживает внимания, как видно, она имеет сходство с ранее приводившимися классификациями видов направлений деятельности прокуратуры, хотя имеет и особенности.

Внешняя похожесть этих понятий, с точки зрения практического  значения, порождает научно-теоретические  споры и затруднения в практике прокурорского надзора при определении  функционального назначения прокуратуры.

На самом деле термин "функция" отличается от понятия "направление", под которым в русской филологии  понимается: 1) линия развития, путь движения; 2) участок фронта; 3) общественная группировка или общественное движение; 4) документ о назначении куда-нибудь¹⁷. Все эти аспекты не связаны с кругом деятельности, т.е. с функциональным назначением. По этой причине необходимо законодательно разграничить указанные категории, выработать нормативные определения каждого из данных понятий.

Надзор за исполнением  законов как часть общего надзора, возложенного на прокуратуру Законом "О Прокуратуре РФ", составляет одно из приоритетных направлений прокурорского  надзора и является наиболее эффективной  формой контроля со стороны государства  в очень важной для него сфере - обеспечения законности, сохранения государственности. Законность как  неотъемлемый признак правового  государства лишь тогда сможет выполнять  свою организационную функцию, когда  все правовые предписания будут  претворяться в жизнь всеми субъектами правоприменения.

Каждое государство, независимо от его формации, создает систему  гарантий, обеспечивающих исполнение законов и соблюдение Конституции  на своей территории. Немаловажное место в этой системе гарантий занимает прокуратура. Несмотря на то что согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура включена в раздел судебной власти (гл. 7), она является самостоятельным  централизованным органом. Нельзя согласиться  с мнением некоторых ученых о  том, что "Генеральный прокурор РФ наряду с судами олицетворяет судебную власть"¹⁸. Прокуратура не входит в судебную систему. Деятельность прокуратуры, связанная с судом, является лишь частью ее функций, которые значительно шире и многообразнее, чем участие в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

Прокурорский надзор как  самостоятельный институт государственной  деятельности имеет несколько направлений, что вызвано существенными различиями в задачах, предмете и пределах надзора  его отраслей. Одним из них, причем наиболее существенным, является прокурорский надзор за точным и единообразным  исполнением законов. Осуществление  прокурорского надзора за исполнением  законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов  Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам  издаваемых ими правовых актов регламентируется ч. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Методы осуществления  деятельности по надзору за соблюдением  и исполнением законов прокуратурой различны. За период существования  прокуратуры в России сложился определенный перечень превентивных мер реагирования на нарушение закона. Протест является основным актом прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательными (представительными) и исполнительными  органами управления, допущенные при  издании правовых актов. В нем  содержится предложение привести их в соответствие с федеральными законами и Конституцией РФ. В соответствии с указанной нормой закона принесение протеста на правовой акт, противоречащий закону и нарушающий права и свободы  человека и гражданина, следует рассматривать  не только как право, но и как обязанность  прокурора. Эта обязанность коррелирует  с правозащитными функциями прокурора. Протест должен приноситься во всех случаях выявления незаконных актов.

Исключение может быть сделано лишь для ситуаций, при  которых отмена незаконного акта не может повлечь юридических  последствий. Таковыми являются случаи, когда незаконный акт утратил  силу по указанному в самом акте времени (периоду) и не может повлечь  в дальнейшем ущемления прав граждан либо организаций или отменен самим органом, издавшим его.

Следует отметить, что принесение прокурорами протестов ограничивается их должностной компетенцией. Так, прокуроры  районов, городов вправе приносить  протесты на акты органов местного самоуправления, органов контроля и  исполнительных органов районного  и городского звена в указанные  органы либо в вышестоящий орган; прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов законодательных  и исполнительных органов субъектов  РФ. Определение органа или должностного лица, к которому приносится протест, производится прокурором, исходя из конкретных обстоятельств. Статьей 23 Закона "О  прокуратуре РФ" допускается принесение протеста как в орган (должностному лицу), издавший правовой акт, противоречащий закону, так и в вышестоящий  орган (должностному лицу). Данная норма  Закона не конкретизирует, выявление  нарушений в пределах чьей компетенции  влечет принесение протеста прокурором. Однако, исходя из ограничения компетенций  прокурорского надзора конкретным районом, предполагается, что Закон  предусматривает выявление прокурором нарушений в пределах своих полномочий. В случае выявления нарушений  в правовых актах более высокого звена действия прокурора не регламентируются Законом "О прокуратуре РФ". Исключение составляют случаи несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции РФ и законам  РФ (ст. ст. 23,  24), по которым Генеральный  прокурор Российской Федерации информирует  об этом Президента Российской Федерации.

Кроме протеста, распространенной мерой реагирования является также  и представление. Представление  об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить  допущенные нарушения. Если ст. 23 Закона содержит указание о возможности  принесения протеста в вышестоящий  орган или должностному лицу, то на возможность внесения прокурором представления в вышестоящий орган Закон не указывает.

Вышестоящий прокурор имеет  право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров, что вытекает из диспозиции ч. 1 ст. 129 Конституции РФ и содержания Закона "О прокуратуре РФ". Многие авторы в научной литературе, посвященной  прокурорскому надзору, указывают, что опротестование правовых актов  производится прокурорами в строгом  соответствии с их компетенцией. Вышестоящий  прокурор имеет право действовать  в пределах прав нижестоящего прокурора, но нижестоящий прокурор не может  пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах¹⁹. А в тех случаях, когда перед прокурором встает проблема, связанная с выявлением нарушения закона в сфере компетенции вышестоящего прокурора, эта коллизия может быть разрешена путем обращения к прокурору высшего звена с представлением. Поскольку такого запрета закон не содержит, представляется, что эти суждения являются слишком категоричными и правильными не во всех случаях. Указанный выше путь разрешения правового конфликта может оказаться достаточно длительным.

В подтверждение этому  может служить такой пример: прокурор Чеховской городской прокуратуры  выявил противоречия федеральному закону в постановлении Правительства  Московской области, в результате которого в Чеховском районе в 1998 году получили пособие на ребенка только 20% лиц, имеющих право на него. Поскольку  надзор за соответствием правовых актов, издаваемых Правительством Московской области, не входит в компетенцию  Чеховского городского прокурора, он обратился  к прокурору Московской области  с представлением о принятии мер  прокурорского реагирования на нарушения, допущенные при формировании и утверждении  областного бюджета Московской области  на 1999 год. Все последующие действия прокурора Московской области: принесение протеста Губернатору Московской области, внесение представления в Московскую областную Думу о приведении п. п. 2, 4 Постановления Правительства Московской области N 85/30 в соответствие с требованиями ст. 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" - были в пределах его компетенции, и вопросов по данному поводу не возникает²⁰. Проблема заключается в другом.

Установленная процедура  принятия мер реагирования, что проиллюстрировано  выше, приводит к значительно большей  затрате времени, чем прямое принесение протеста или внесение представления  прокурором в орган либо должностному лицу более высокого ранга, издавшему  правовой акт, противоречащий закону. Весь этот период времени права и  законные интересы граждан оставались нарушенными. Можно, конечно, возразить  тем, что решение вопроса на 15 - 20 дней раньше или позже не имеет  существенного значения. Между тем  для граждан, не имеющих дохода, равного  прожиточному минимуму, каждый день расценивается  как месяц. Зачастую перечисленный  поток мер реагирования - лишь только часть предпринятых прокуратурой действий. Нередко за этим следует обращение  в суд, и устранение нарушений  затягивается на месяцы. Кроме того, в период прохождения информации между звеньями прокуратуры о  выявленном нарушении может быть утрачена актуальность данного вопроса, в связи с чем устранение нарушения  будет носить лишь формальный характер. Как нельзя не заметить, это не отвечает требованиям настоящего времени  об оперативном приведении правовых актов в соответствие с федеральными законами в целях образования  единого правового пространства. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем  выступлении на Всероссийском совещании  прокуроров 10.01.2001 г.: "Сегодня на первый план выходит правозащитная  деятельность прокуратуры". Указанное  направление нашло воплощение в  Приказе Генерального прокурора  от 24.12.2001 г. "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявлений в органах и учреждениях прокуратуры РФ". С учетом этих требований нельзя признать соответствующей успешному выполнению правозащитных функций длительность срока устранения выявленных нарушений прав и законных интересов граждан и организаций.

Возможность принесения протеста или внесения представления в  пределах компетенции вышестоящего прокурора законом не предусмотрена. Однако закон не содержит и запрета. Выбор меры реагирования зависит  от актуальности установленных в  содержании акта противоречий, масштабов  распространенности нарушений, данных, характеризующих состояние законности в регионе, органе, издавшем незаконный правовой акт, и возможности их устранения. Целесообразным такое обращение  является тогда, когда есть основания  полагать, что аналогичные нарушения  имеют место в практике других органов данной системы. Расширение компетенции прокурора в указанных  аспектах мер реагирования позволит сократить срок устранения нарушений  правового акта.

Таким образом, представляется целесообразным внести дополнения в  Закон "О прокуратуре РФ", предоставив  возможность прокурорам районного (городского), областного уровня вносить  представления и протесты на незаконные правовые акты органов более высокого уровня, с указанием о сообщении  результатов рассмотрения непосредственно  прокурору того уровня, что и орган, издавший правовой акт. При этом одновременно должна направляться копия представления  вышестоящему прокурору для контроля за исполнением протеста или представления  в дальнейшем. Полагаем, что предложенные дополнения не нарушат компетенцию  и субординацию прокуроров.

В 2004 г. на уровне ведомственной прокурорской статистики (отчет по форме "П") начали проявляться тенденции по учету работы по надзору за исполнением законов в сфере исполнительного производства с вычленением из нее в качестве производного показателя законности в деятельности судебных приставов (табл. 1).

Таблица 1

Показатели работы прокуроров по надзору за исполнением законов в сфере исполнительного производства