Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве

Семейным кодексом РФ предусмотрено  обязательное участие прокурора  по делам о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ), о восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ), об ограничении в родительских правах (ст. 73 СК РФ).

Обязательное участие  прокурора в гражданском судопроизводстве предусмотрено так же Федеральным  законом от 18.06.2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в  Российской Федерации», п. 4 ст. 10 которого определяет, что участие прокурора  в рассмотрении судом дел об обязательных обследовании и лечении, или о  госпитализации больных заразными  формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления  туберкулеза или от лечения туберкулеза, обязательно.

Круг гражданских дел, по которым участие прокурора  в их судебном рассмотрении обязательно, ограничен. Как справедливо отмечает И.Д. Алиева, «широкое участие прокурора  в гражданском процессе для дачи заключения по делам не оправдывает  себя, так как является неэффективным. Круг дел, по которым обязательно  участие прокурора, не может быть широким и в силу диспозитивных  начал гражданского судопроизводства, не допускающих неоправданного постороннего вмешательства кого бы то ни было в  частный спор»⁸.

Анализ оснований участия  прокурора в гражданском судопроизводстве позволяет определить их как необходимые  и достаточные условия для  вступления прокурора в гражданский  процесс. В их содержании следует  различать, во-первых, правовые основания - норму закона, предусматривающую  случаи, при которых прокурор может  или должен вступить в гражданский процесс; во-вторых, фактические основания - фактические обстоятельства, обладающие характеристиками, указанными в норме закона, и позволяющие прокурору применить эту норму и вступить в гражданский процесс.

В содержание факультативных основания участия прокурора  в гражданском процессе входит также  волеизъявление прокурора, которое  можно считать субъективным основанием участия прокурора в гражданском  процессе.

Обязательным основаниям участия прокурора в гражданском  процессе субъективное основание как  волеизъявление прокурора не присуще. В их содержании доминирует воля государства, выраженная в норме закона.

Все компоненты содержания оснований участия прокурора  в гражданском процессе представляют собой единое неразрывное целое  и могут выполнять свою функцию  – служить причиной, обусловливающей  необходимость участия прокурора  в гражданском судопроизводстве – лишь в таком единстве.

1.2. Направления деятельности  прокуратуры. Прокурорский надзор, как одна из отраслей прокурорского  надзора

Под функциями прокуратуры  следует понимать систему взаимосвязанных, взаимодополняемых и взаимообусловленных  функций надзорного органа государства, то есть это относительно самостоятельные  виды деятельности органов прокуратуры  по выполнению поставленных перед ней  целей и задач, осуществляемых посредством  предоставленных ей полномочий и  правовых средств.

Основополагающей функцией органов прокуратуры России, как  и прокуратур большинства государств постсоветского пространства (Азербайджанская  Республика, Республика Беларусь, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Казахстан, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан), является функция надзора за точным и единообразным исполнением Конституции РФ и законов. В остальных странах СНГ (Республика Армения, Грузия, Украина) главной функцией прокуратуры является уголовное преследование.

Многовекторность деятельности прокуратуры предопределяет подразделение  функции надзора на подфункции, каждая из которых сохраняет все структурные  части самостоятельной и полноценной  функции, наполняя их различным содержанием  в соответствии с предметом ведения  и особенностями сферы правовых отношений, в которой осуществляется надзор.

Общим и основополагающим для всех прокурорских функций (подфункций) является то, что органы прокуратуры  осуществляют надзор за соблюдением  Конституции РФ и исполнением законов⁹.

Таким образом, общим предметом  прокурорского надзора для всех надзорных функций (подфункций) является наблюдение за законностью решений  должностных лиц органов государственной  власти, хозяйствующих субъектов, объединений, если эти решения затрагивают  права и законные интересы граждан, общества и государства; принятие предусмотренных  законом мер к устранению нарушений  законов и способствующих им обстоятельств, восстановление нарушенных прав и привлечению  виновных к ответственности. Вместе с тем каждая из отраслевых функций (подфункций) надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, что объясняется спецификой деятельности органов прокуратуры в определенной сфере правовых отношений.

Вместе с тем представляется, что предмет и пределы прокурорского  надзора в конкретных сферах, отраслях правоотношений не до конца верно  и полно регламентированы, в результате чего возникают спорные вопросы  правоприменения. Об этом подробнее  в следующих параграфах.

Несмотря на то, что надзор в различных сферах правоотношений имеет свой предмет и пределы, все же он един, системен. Соответственно, функции прокурорского надзора  составляют (или, по крайней мере, должны составлять) систему надзорных функций, требующих классификации по определенным критериям.

Предлагаемые отдельными учеными классификации функций  прокуратуры приводятся в научном  труде профессора В.В. Клочкова¹⁰. Так, А.Д. Берензоном функции классифицируются и по направленности: надзорная, криминалистическая, криминологическая, координационная, правотворческая и правовоспитательная.

На наш взгляд, можно  предложить классификацию функций  органов прокуратуры и в их юридической иерархии с позиций  конституционной значимости: 1) основные - это такой вид деятельности, который оказывает специфическое, присущее только прокуратуре, надзорное  влияние на состояние законности в главных и важнейших областях общественных отношений, являющиеся предметом  исследования в данной главе настоящей  работы; 2) дополнительные - это такой  вид деятельности, не обязательно  отражающий специального предназначения прокуратуры, оказывающий регулятивное влияние в иных сферах общественных отношений, например в сферах праворазъяснения, правотворчества, правового мониторинга  и др.; 3) вспомогательные - это такой  вид деятельности, который обеспечивает эффективность всей деятельности органов  прокуратуры.

Необходимо отметить системную  взаимосвязь и обусловленность  между собой указанных надзорных  функций. "Функции прокуратуры, - пишет по этому поводу В.Г. Бессарабов, - подлежат реализации в ее деятельности в полном объеме единовременно. Выборочный подход к выполнению функций недопустим, так как может привести к утрате прокуратурой своего места в государственном механизме при осуществлении правоохранительной и иной деятельности"¹¹.

Для определения объективной  необходимости наличия совокупности функций у органов прокуратуры  М.С. Шалумовым был сформулирован  ряд условий, к которым он относит: 1) функции прокуратуры, как и любого другого государственного органа, определяются объективными потребностями развития государства и общества; 2) с совершенствованием государства и общества, их правозащитных  механизмов, функции прокуратуры  также будут изменяться по своей  структуре и характеру, причем эти  изменения должны соответствовать  целям формирования демократического правового государства; 3) освобождение прокуратуры от выполнения какой-либо функции возможно лишь в случае утраты, ликвидации соответствующей государственной  функции, от которой она производна, либо должно сопровождаться ее передачей  другому государственному органу; 4) перераспределение функций между  прокуратурой и другими государственными органами не может осуществляться в  ущерб сложившемуся балансу между  разделенными ветвями власти и гарантиям  их согласованного функционирования; 5) отправной точкой в формировании концепции поэтапного реформирования прокуратуры, совершенствования выполняемых  ею функций является Конституция, ее положения¹².

Важно при рассмотрении надзорной  деятельности органов прокуратуры  уяснить, что ее специфика заключается  в том, что надзор осуществляется не за должностными лицами и органами государственной власти, а за законностью  принимаемых ими нормативных  правовых и правовых актов.

В этой связи справедливо  высказывание Н.В. Мельникова, который  отмечает: "...главная задача прокуроров заключается в том, чтобы ни в  коей мере не подменять судебные органы, органы исполнительной власти, контролирующие органы, роль которых в рассматриваемой сфере является доминирующей, а эффективно использовать специальные правомочия прокурора для оперативного пресечения нарушений прав и свобод... граждан..."¹³. Так, например, такая функция прокурора, как представление интересов государства в суде, заключает в себе участие прокурора во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача обжаловать несоответствующие закону либо необоснованные решения, приговоры и иные постановления судов.

Из изложенного следует, что прокуроры надзор за деятельностью  судов не осуществляют, при отправлении  правосудия суды независимы и подчиняются  только закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения. Этим и обусловлена специфика  деятельности прокурора в сфере  судопроизводства.

Таким образом, одной из сущностных характеристик прокурорского надзора  является деятельность прокурора по проверке применения законодательства, установлении правонарушений, их правовой оценке и в правовом, и процессуальном требовании (предложении) к компетентным органам и должностным лицам  принять меры к устранению выявленных нарушений.

Вместе с тем в определенных сферах правовых отношений, в связи  с их соответствующей спецификой, прокурор полномочен непосредственно  восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение следователя  и т.п.), т.е. наделен властными  правовыми инструментами по пресечению нарушений.

В рассматриваемом параграфе  нельзя обойти стороной такие правовые категории, как "компетенция" и "полномочие", наиболее часто употребляющиеся  наряду с "функцией" в научных  исследованиях всех отраслей права. Следует отметить, что в теории и практике правоприменительной деятельности подобные категории часто подлежат смешению, что затрудняет уяснение точного предназначения государственного органа. Подобное стало возможным вследствие того, что ученые и законодатель не сделали все возможное для их разграничения. Например, это мнение И.С. Самощенко, который под функциями государственных органов понимает особым образом сформулированные права и одновременно обязанности и отмечает, что не следует подробно излагать функции этих органов в качестве чего-то отличного от их прав и обязанностей¹⁴.

Аналогично проводят грань  между данными правовыми категориями  и многие ученые, мнения которых  мы придерживаемся. Так, В.В. Клочков  отмечает, что функции определяют компетенцию прокуратуры, которая  должна соответствовать ее функциям, гарантировать достаточно эффективную их реализацию¹⁵.

Как представляется, наряду с понятием "функций прокуратуры" существует теоретико-правовое понятие "направления деятельности органов  прокуратуры", наличие которых  обусловлено различными факторами  политического, социально-экономического и иного характера. Необходимо отметить взаимосвязь понятий "функция" и "направление", но вместе с тем  четко их различать. Как на практике, так и в теории прокурорского  надзора, отсутствие законодательного разграничения таких категорий  приводит к возникновению определенных осложнений в правоприменении. Так, в практической деятельности порой  недооценивается значение той или  иной функции прокуратуры, а чаще всего и назначение отдельного направления. В теории прокурорского надзора  данный аспект также порождает различный  подход к определению данных категорий, а в некоторой специальной  литературе такая категория, как "функция  органов прокуратуры" не указывается вообще, и соответственно авторами не дается разграничение категорий "функция" и "направление".

В некоторых научных работах  при раскрытии содержания "компетенции  органов прокуратуры", термин "направление" употребляется наряду с "функцией" как равнозначная категория.

В этой связи еще профессором  В.В. Клочковым, анализировавшим положения  норм союзного законодательства, регламентирующего  деятельность прокуратуры, отмечалось, что "...по закону деятельность прокуратуры  осуществляется по направлениям, которые  можно понимать и как разновидности  деятельности прокуратуры, и как  ее функции". Таким образом, В.В. Клочковым  поддерживалась точка зрения о тождественности  терминов "функция" и "направление".

По своей значимости выделяются постоянные и динамичные направления  деятельности, конкретизирующие определенные приоритеты с учетом состояния правовой ситуации. К числу постоянных приоритетов  относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых  определяющим образом влияет на положение  дел в целом. Так, постоянными  приоритетными направлениями (приоритеты) надзорной и иной функциональной деятельности органов прокуратуры  являются соблюдение конституционных  прав и свобод человека и гражданина; соответствие принимаемых законов  и других правовых актов Конституции  и законам Российской Федерации  и др. Следует отметить, что в  теории прокурорского надзора перечисленные  приоритеты нередко именуют правозащитной  и самостоятельной функцией. Не соглашаясь с таким подходом, следует отметить, что мы придерживаемся несколько  иной позиции, а именно, что соблюдение, защита конституционных прав и свобод человека и гражданина - это правозащитное  предназначение органов прокуратуры, которое пронизывает все функции  и подфункции, и тем самым составляет конституционную сущность их деятельности.