Полицейская реформа России во второй половине XIX века

Деятельность органов местного самоуправления Земли Войска Донского по реализации полицейских функций в последней четверти XVIII в.

   В 1775 г. на территории Российской империи началась губернская реформа, документом, определяющим направление преобразований стали «Учреждения для управления губернией Всероссийской империи». Итогом губернской реформы стало укрепление основ самодержавного строя путем увеличения бюрократического аппарата, теперь под усиленный полицейский контроль попали жители уездных городов и сельской местности. Губернская реформа 1775 г. также затронула уже устоявшиеся порядки в Войске Донском, но проводилась она не на общем основании, а путем издания отдельных указов. К времени проведения преобразований Войско по гражданской части было переподчинено из Сената Новороссийскому генерал-губернатору и кавалеру князю Потемкину Таврическому, он то и подготовил для императрицы Екатерины II доклад, на основании которого 16 февраля 1775 года был издан Высочайший указ «О создании Гражданского Правительства» вместо Войсковой канцелярии. Создаваемое учреждение стало главным исполнительным гражданским органом, ведавшим всеми войсковыми делами, одновременно являясь также высшей судебной и полицейской инстанцией, куда истцы, недовольные решением сыскных старшин, подавали апелляции (самые важные уголовные процессы велись непосредственно гражданским правительством в качестве суда первой инстанции). Новый орган управления состоял из: председателя - Войскового атамана; двух пожизненных судей, назначаемых по представлению Войска монархом; четырех, избираемых на один год, судей (асессоров). Они избирались большинством голосов на общем собрании старшин войска, созываемом в конце апреля (голоса перед этим отбирались от каждой станицы). Новые судьи вступали в должность с 1 мая. Соединение судебной, исполнительной и законодательной власти в одном учреждении - это особенность, присущая большинству государственных и местных органов управления тех лет. При разработке проекта создания нового войскового учреждения ставилась задача отделения управления воинской частью, которое сосредотачивалось исключительно в руках Войскового атамана, от гражданской части, все решения, по которой стали приниматься коллегиально, а не единолично атаманом (как было ранее). Тем не менее, некоторые исследователи донской истории оценивали совершенные преобразования с долей критики: «Гражданское Правительство имело важный недостаток, что в нем были смешаны власть судебная и исполнительная; равно соединены были в одном присутствии дела уголовные, гражданские, хозяйственные, полицейские и проч. »  
В указе о создании Гражданского Правительства предписывалось все дела решать «по генеральному во всем государстве установлению с соблюдением всех привилегий, данных оному войску». Этот акт несколько приблизил правовой статус Войска Донского к губерниям империи, в уездах которых стали создаваться учреждения земской полиции, состоявшие из избранных дворянством на три года представителей и утвержденные губернатором. Функции земского суда сводились к следующему: «… исполнение распоряжений вышестоящих властей, а также решений высших судов, проворство предварительного следствия по уголовным делам. На него возлагалась основная полицейская функция – «иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок».  
С созданием высшего гражданского войскового органа самодержавие не пошло на санкционированную регламентацию деятельности низших звеньев управления казаками. В указе об учреждении Гражданского Правительства ничего не упоминалось об упорядочении деятельности канцелярий «старшин по сыску беглых», которые продолжали свою деятельность без определенного центральным руководством правового статуса. Власть сыскных старшин, тем временем, значительно упрочилась, прошла проверку временем. Старшины стали полноправными начальниками сыскных округов (казачий вариант уезда), замкнув на себе решение всех административно-полицейских и части судебных, хозяйственных, финансовых вопросов, касающихся подведомственных станиц.  
В виду не оформленности правового статуса «казачьего уезда» прерогатива изменения его штатной структуры и объемов обслуживаемой территории сохранялась за войсковым правительством. Круг дел, возложенных на старшин расширился, население возросло (во многом за счет пришлых малороссов), количество округов увеличилось: «К четвертой ревизии на Дону было несколько сыскных округов: Кочетовский, Цымлянский, Чирский, Калачинский, Казанское, Нижне-Донской, Верхне-Донской, Хоперский, Медведицкий, Бузулуцкий и пр.»  
В условиях экономического развития региона, расширения торговых отношений, стремительного роста населения казачьих городков – станиц, увеличения числа владельческих слобод и хуторов, социального расслоения общества управление несколькими станицами, уголовное преследование в отношении преступников, охрана общественного порядка и благочиния, рассмотрение тяжебных дел и т.д. было бы непосильной ношей для одного чиновника – сыскного старшины. Поэтому для управления делами округа Войсковой атаман уже назначает несколько сыскных старшин, старший из которых становится «сыскным начальником». Теперь в штат укрупненной сыскной канцелярии входит: сыскной начальник, сыскные старшины, писарь с писцами, караульная команда для охраны «колодников». В последней четверти ХVIII в. окружные сыскные учреждения оформляется как Сыскные начальства и в дальнейшем во всех документах, так и именуются.  
    По совокупности прав и обязанностям Сыскное начальство примерно соотносится с нижним земским судом (уездный полицейский орган во главе с земским исправником в губерниях с общеимперским законодательством). В именном указе от 8 октября 1800 г. «О прибавке к Войсковой канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех Экспедиций», данном Войску Донскому эта схожесть подчеркивается дословно: «… Сыскное начальство, соответствующее земскому суду…»  
В последней четверти ХVIII в. Сыскные начальства утверждаются как многофункциональный полицейский орган, подчиненный Гражданскому Правительству и управляющий станицами, все больше и больше вписывающейся в структуру административно-полицейского бюрократического аппарата Российской империи, но пока не утвержденный петербургским правительством.  
Реформаторская деятельность Екатерины II и князя Потемкина во второй половине ХVIII в. привела к созданию в войске трехзвенной системы правосудия. Все мелкие «судные» дела и тяжбы, возникавшие между казаками и лицами других сословий, первоначально решались в станичном суде, состоявшем из нескольких подписных стариков. Суд станичный производился в словесной форме и был устным (протокол судебных заседаний не велся). Если «тяжущиеся» были недовольны решением станичного суда, то они переносили свое дело в Сыскное начальство. Наконец, последней и самой высшей судебной инстанцией являлось присутствие Гражданского Правительства, где решались дела более важные, требующие подробного рассмотрения. Периодически в Войске практиковались, также выездные судебные заседания по инициативе «заказчиков». Институт «заказчиков» был создан для облегчения деятельности правительства, «чтоб тяжущиеся не ездили судиться в Черкасск». В мае каждого года «судебное присутствие» выезжало в Усть-Аксай или Тузловский Красный Яр, где, к тому времени, собирались тяжущиеся, и разбирало все тяжебные дела и ходатайства, а равно производило осмотр казаков, неспособных к строевой службе. Большинство уголовных дел: об убийствах, кражах, поджогах, разбое, насилии, кровосмешении и проч., расследовались Гражданским Правительством непосредственно, оно же выносило приговор. К обвиняемым в тяжких преступлениях разрешалось применять «пристрастный под битьем плетьми» допрос. В делах касающихся казаков и малороссиян (донских черкассов), Гражданское правительство могло постановлять свои решения независимо от общеимперских законов на основании обычного войскового права. Делами гражданскими, касающимися торговли и взыскания по векселям, ведал словесный суд при правительстве, состоявший из судьи, его помощника, письмоводителя и, кроме того, по инструкции Гражданского Правительства от 27 апреля 1777 года №1350, предлагалось «в словесный суд избирать из отставных всем городским станицам, собравшись в одно место, по пяти стариков, с рядовичами».Отдельные полицейские функции по Высочайше «конфирмованному» штату выполнял «годовой караул», состоявший при Гражданском Правительстве из 24 «заслуженных, к полевой службе неспособных» казаков, снаряжавшихся всеми станицами по очереди. Этот караул сменялся ежегодно 1 мая. Полицейские обязанности по контролю за мерой, весами, а также сбором налогов с купцов и пошлин с товаров осуществлял войсковой базарный (в г. Черкасске). В последней четверти ХVIII в. в донских землях продолжало применяться обычное войсковое и станичное право, но после реформы войскового управления 1775 года от Гражданского Правительства Войска Донского при вынесении приговоров по уголовным и «тяжебным» делам уже требовалась ссылка на нормы общеимперского законодательства. Все преступления, совершаемые «иногородними» и тяжкие, совершаемые казаками, квалифицировались по Воинскому артикулу, Общему Уложению и др. общеимперскими законами. В те временя смертная казнь «в куль да в воду» и подобные виды наказания уже не переменялись. Самым распространенным наказанием за уголовное преступление было битье плетями или кошками, отдача в годовую работу. Наказание в виде порки плетьми или кошками приводилось в исполнение на базарной площади «заплечным» мастером (или профосом из числа таких же преступников, которому за это платили денежное содержание или выдавали дополнительное довольствие). Осужденный мог быть приговорен к тюремному заключению на хлеб и воду. Если преступление было тяжким, виновный заковывался в кандалы. Уголовные преступники никогда не приговаривались только к заключению, а обязательно подвергались телесным наказаниям, отдавались в «каменную» годовую работу. В двух Черкасских тюрьмах: Никольской и Ивановской, каждая из которых была поручена особому тюремному старосте, кроме обычных осужденных содержались «повинные по службе, изловленные сектанты» и подследственные лица. Заключенные и осужденные находились в тюрьме целый день и только вечером под караулом их выпускали для вечерней прогулки и оправления естественных надобностей. До 1776 г. женщины и мужчины в тюрьмах содержались совместно и лишь позже было дано распоряжение содержать их раздельно. Женщин за совершение преступлений обычно отдавали для исправления в «прядильный дом», где они проводили все время в работе. Особо старательно войсковое правительство преследовало раскольников, на поимку которых снаряжались вооруженные команды. Лиц, уличенных в пособничестве сектантам, ловили, судили и сажали в тюрьму, где священнослужители увещевали их отречься от заблуждений, если эти меры не приводили к желаемому результату, то упорствовавших наказывали плетьми, высылали за пределы Войска Донского. Всех остальных, причастных к расколу нещадно пороли плетьми. По отбытии наказания казаки опять считались полноправными гражданами Войска Донского, а наказание никогда не влекло за собой потерю каких-либо прав или преимуществ, за исключением преступлений по службе, когда виновный приговаривался к лишению чина. Следует отметить, что, кроме рассмотренных выше полицейских институтов, на Дона существовали и другие специализированные учреждения, исполняющие определенные функции в области охраны общественного порядка и благосостояния. Например, для наблюдения за сохранностью корабельного клейменного леса и «недопущения излишних опустошительных порубок, как со стороны великороссов и иных людей, так и со стороны граждан Войска Донского» учреждались особые вооруженные команды под начальством походного есаула или сотника. Каждая такая команда имела свой определенный участок, в районе которого создавался определенный сторожевой пункт. Кроме охранения лесов на этих командах лежала обязанность «по искоренению воров и разбойников», шайки которых, грабившие по дорогам прохожих и проезжающих, находили себе убежище в глубоких покрытых непроходимым лесом балках. Таким образом, лесная территории Войска охранялась специализированным внутренними караулами, реализовавшими природоохранительную функцию государства.  
   Также для наблюдения за правильным ведением рыболовства и недопущения его в запретных местах из казаков создавались специальные караулы (например Калачинский караул), возглавляемые войсковыми смотрителями рыбной ловли, назначаемыми Войсковой канцелярией из старшин. Под их начальством находились вооруженные команды, несшие службу на воде и прибрежной зоне.  
    К концу ХVIII при императрице Екатерине II в Земле Войска Донского была создана трехзвенная система местного управления, адаптированная к условиям особого правового режима этой территории и являющаяся соподчиненной по отношению к органам центрального управления (по гражданской части – Новороссийскому генерал-губернатору и кавалеру князю Потемкину Таврическому, по военной – Военной коллегии). Вся полнота власти сосредотачивалась в действующих на Дону учреждениях управления. Сеть этих учреждений хотя и охватывали всю административную территорию Войска, но они не были разветвлены на отраслям власти. Гражданское Правительство (Войсковая канцелярия), Сыскные начальства, станичное управления являлись универсальными органами, так как они сосредотачивали в себе функции исполнительной, судебной, военной, в некоторых случаях даже законодательной власти. Так, после совершения преступления на территории Земли Войска Донского, первоначальные следственные действия проводились сыскными начальниками при содействии органов станичного управления, после чего все материалы дела передавались в Войсковую канцелярию (Гражданское Правительство), которая рассматривала их, ведя собственное расследование, а затем выносила приговор и приводила его в исполнение.  
   К концу ХVIII в. на Дону еще не было органов, выполнявших только обязанности общей полиции, т.к. полицией являлись органы местного самоуправления, на которые центральной властью были возложены ее функции. В отношении донских территориальных органов управления на уровне Сыскных начальств (округов) такая ситуация сохранилась еще и в следующем столетии. Городской полиции в Земле Войска Донского в ХVIII в. не было, т.к. не было крупных населенных пунктов, за исключением Черкасска, где в начале следующего столетия появится первое регулярное полицейское учреждение.  
    Главным «полицмейстером» в Земле Войска Донского фактически был Войсковой атаман, через которого российское правительство проводило свою внутреннею политику. В своей деятельности он опирался Гражданское Правительство и Сыскные начальства. Войсковая канцелярия являлась исполнительным учреждением, организующим и координирующим деятельность станиц. При этом она была и главным следственным органом по наиболее значимым государственным преступлениям, судом первой инстанции по уголовным делам и Высшим гражданским судом для населения Земли Войска Донского. В последнее десятилетие ХVIII столетия приговоры выносились на основании общеимперских законов и обычного войскового права.  
    В Гражданском Правительстве сосредотачивалась элита казачьего сословия - наиболее расторопные и влиятельные ее представители, за деятельностью которых, а вместе с ними и Войскового атамана из крепости Св. Дмитрия Ростовского постоянно надзирало «государево око».  
  Вторым звеном управления в Войске были Сыскные начальства, «выросшие» из канцелярий «старшин по сыску беглых». Они окончательно оформились как учреждения «земской полиции» к началу 80-х годов ХVIII столетия. Компетенция Сыскных начальств была довольно широкой: являлись субъектами следственной деятельности («толково и обстоятельно фиксирующими обстоятельства уголовных деяний»), на основании войскового обычного права рассматривали в апелляционном порядке тяжбы, поступившие из станичных судов, следили за реализацией царских грамот и указов, а также распоряжений Войскового атамана, надзирали за должным содержанием дорог, мостов, почтовых трактатов и других сооружений, сопровождали части регулярной армии, движущиеся по территории Войска, вели учет проживающих и вновь прибывавших малороссиян, мастеровых людей, ведали учетом несовершеннолетних казаков, приводили их к присяге, а также выполняли другие функции. Все сношения Войска со станицами проводились через Сыскные начальства.  
     На уровне казачьих станиц полицейские обязанности были возложены на выборного станичного атамана и есаулов. Когда преступление совершалось непосредственно на территории станицы или прилегающей к ней территории, атаман не дожидаясь приезда окружного начальства проводил «словесный розыск». В распоряжении станичного атамана находилась казачья команда для дежурства на кордонах (заставах), для охраны станичного порядка, состоявшая на внутренней службе. Не являясь постоянными служителями правопорядка, они выполняли эти полицейские функции «по череду». Чаще всего это были казаки, которые по тем или иным причинам являлись негодными к строевой службе или на время «уволенные» с нее.  
    Таким образом, к концу ХVIII в. до создания регулярных частей правопорядка на территории Войска Донского полицейские функции возлагались на органы местного самоуправления.  
    Концептуальные труды диссертационных исследований по юриспруденции адъюнктов и соискателей. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 2000.