История и перспективы развития органов предварительного следствия и дознания

Все это привело  к ухудшению качественных показателей  следствия, росту нарушений законности. Удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования в 1997 г. составил 7,8 процента, оконченных в срок свыше двух месяцев – 16,3 процента, число реабилитированных следствием и оправданных судами возросло более чем в 4 раза (до 4,4 чел. на 1000 привлеченных к уголовной ответственности).⁴⁶ (Приложение 3)

Однако ради объективности следует отметить, что основные параметры, по которым  осуществляется контроль за результатами работы следователей органов внутренних дел (качество и сроки расследования, удельный вес прекращенных дел, состояние законности), оставались в эти годы стабильно лучше, чем в следственных аппаратах других правоохранительных органов.⁴⁷

Таким образом, складывающаяся в России за последние  годы криминогенная ситуация при  явно не достаточном уровне ресурсного и нормативно-правового обеспечения деятельности органов предварительного следствия, высокой текучести кадров и низком профессионализме части следственных работников требовали разработки и принятия адекватных и наиболее оптимальных мер по дальнейшему реформированию следственного аппарата и законодательной базы его функционирования, а так же мобилизации скоординированных с оперативными службами усилий следствия на приоритетных направлениях борьбы с организованной и экономической преступностью, коррупцией, наркобизнесом, терроризмом и иными тяжким преступлениями.

Глава 4. Становление следственного аппарата органов внутренних дел Российской Федерации

Следственный аппарат органов  внутренних дел Российской Федерации  в течение последнего десятилетия  в своем развитии прошел три основных этапа: первый – с 1989 по 1994 гг., второй – с 1994 по 1997гг. и третий с 1997 по настоящее время.

Анализируя эффективность  мер, принятых на первом этапе, который  характеризовался значительным ростом (с 1619 тыс. в 1989 г. до 2800 тыс. в 1993 г.) числа зарегистрированных преступлений, следует отметить, что расследование их основной массы легло на следователей органов внутренних дел. В результате нагрузка на штатную единицу следователя по находящимся в производстве делам значительно возросла, многократно превысив нормативно установленную.

Однако вместо законодательного упрощения процедуры расследования малозначительных и не представляющих большой общественной опасности преступлений путем перевода значительной их части на протокольную форму досудебной подготовки материалов и расширению тем самым подследственности органов дознания развитие следствия пошло по экстенсивном пути. Штатная численность следователей в указанный период была увеличена на 29 тыс. единиц при условии поступления на службу ежегодно не более 300-400 выпускников высших юридических образовательных учреждений. В основном по этой причине на следственную работу за эти годы принято более 20 тыс. сотрудников без высшего юридического образования.

В результате доля следователей с высшим юридическим образованием сократилась с 87 процентов на 1 января 1989 г. до 60 процентов к декабрю 1993 г. и, соответственно, с 25 до 55 процентов увеличилось число следователей со стажем работы до трех лет (минимально необходимого срока для становления следователя). (Приложение 4).

Недостаточно эффективными оказались и шаги Министерства внутренних дел по формированию нормативно правовой базы деятельности следственного аппарата и определению наиболее оптимальной  его структуры, поскольку не удалось  в полной мере обеспечить процессуальную самостоятельность и независимость следствия и решить вопросы укрепления его федеральной ветви. Уровень взаимодействия между следствием, оперативными и другими службами милиции в условиях значительного ежегодного роста преступности не обеспечивал в полном объеме решение возложенных на органы внутренних дел задач по борьбе с преступностью. Недостаточными так же оказались усилия МВД по обеспечению созданными в 1992 г. специализированными следственными отделами расследования уголовных дел в отношении набиравшей силу организованной преступности. Определенные изменения в структуре органов расследования произошли в 90-е и в последующие годы. В 1995 г. следственный аппарат был создан в Федеральной службе безопасности.

В период второго этапа (с 1994 по 1997 гг.) с учетом имеющихся недостатков были предприняты дополнительные усилия, направленные, в первую очередь, на улучшение организации расследования и раскрытия преступлений.

В 1995 г. в Казахстане была наиболее полно реализована идея единого следственного аппарата, где одномоментно был образован Государственный следственный комитет (ГСК), однако в его деятельность в большей степени проявили себя негативные факторы, обусловленные тем, что:

- в Государственном  следственном комитете были в  основном сосредоточены оперативные службы и следственный аппарат, которые возложили на себя раскрытие и расследование практически всех совершаемых в республике преступлений. Фактически ГСК представлял собой одновременно федеральную службу по борьбе с организованной преступностью и следственные органы, призванные обеспечивать расследование как выявленных этой службой преступлений, так и всей иной массы совершенных противоправных дияний;

- не были определены  место и роль дознания в  системе раскрытия и расследования  преступлений. В результате такой мощный правоохранительный орган, как Министерство внутренних дел республики Казахстан, оказался полностью отстраненным от функции раскрытие преступлений, и тем самым была разорвана единая, взаимосвязанная общегосударственная система раскрытия и расследования преступлений;

- для создания независимого  самостоятельного следственного аппарата не было подготовлено общественное мнение о месте и роли Государственного следственного комитета в системе других правоохранительных органов республики, и не были определены система и форма взаимодействия с ними.

Более того, при создании Государственного следственного комитета не проведены тщательный анализ складывающейся политической ситуации в связи с  выделением следствия в обособленную федеральную структуру и прогноз дальнейшего ее развития при одномоментном решении данного вопроса. В результате ГСК, противопоставив себя другим правоохранительным ведомствам, остался без их поддержки наедине со своими проблемами и породил дополнительную межведомственную разобщенность. Указом Президента Республики Казахстан от 5 ноября 1997 г. он был упразднен.

Таким образом, анализ деятельности органов предварительного следствия, результаты ранее проведенных экспериментов, в том числе и опыт Казахстана, позволяют выделить следующие позитивные и негативные моменты, которые могут возникнуть в ходе создания в России единого следственного аппарата.

К позитивным моментам можно  отнести:

- наличие независимой  федеральной структуры, способной  обеспечивать проведение единой  уголовной политики на территории всей Российской Федерации;

- исключение вмешательства  в процессуальную деятельность  не уполномоченных на то законом  лиц;

- укрепление законности  в деятельности правоохранительных  органов, в том числе органов  предварительного следствия.

Негативными обстоятельствами принятия одномоментно такого решения  являются:

- снижение концентрации  усилий процессуального и оперативного  воздействия в решении задач  по борьбе с наиболее опасным  преступлениями, и в первую очередь,  экономической и организационной направленности, коррупционными проявлениями;

- возможное ухудшение  взаимодействия с оперативными  службами при реагировании на  заявления о совершенных преступлениях,  а также оперативного сопровождения  хода их раскрытия и расследования;

- сокращение на первоначальном этапе уровня материального, финансового, и кадрового обеспечения следственного аппарата;

- уменьшение возможностей  защиты, в том числе физической, следственных работников членов их семей силами всей системы МВД России.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 22 февраля 1995 г.⁴⁸, правом производства предварительного следствия по уголовным делам, отнесенных уголовно – процессуальным законом к их компетенции, наделены следователи органов Федеральной службы безопасности. В соответствии с п. 2 ч.2 ст. 151 УПК следователи этих органов ведут предварительное следствие по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к их ведению, а именно: уголовные дела о большинстве преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства (государственная измена, шпионаж диверсия, вооруженный мятеж), о незаконном пересечении границы Российской Федерации, о производстве или распространении оружия массового поражения. Кроме того, им подследственны уголовные дела о государственной измене, шпионаже, разглашении государственной тайны и утраты документов, содержащих государственную тайну. Органы ФСБ в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют оперативно- розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотиков, бандитизма и других преступлений, предварительное следствие и дознание по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию групп и сообществ, отдельных лиц и объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.

Федеральным законом  от 17 декабря 1995 г. «О внесении изменений  и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах  налоговой полиции» и Уголовно- Процессуальный кодекс РСФСР»⁴⁹ следственный аппарат был образован в федеральных органах налоговой полиции. На следователей этих органов возложено проведение предварительного следствия по уголовным делам о производстве, приобретении, хранении, перевозке или сбыте немаркированных товаров и продукции, уклонении физических лиц от уплаты налогов и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, об изготовлении, сбыте поддельных марок акцизного сбора, специальных марок или знаков соответствия, помимо этого, следователи налоговой полиции производят предварительное следствие и по ряду других преступлений, если их расследование связано с преступлениями, по которым возбуждено уголовное дело, и оно не может быть выделено в отдельное производство.

Осуществление предварительного следствия является основой, главной  функцией следователей всех этих ведомств. Следователи не вправе производить оперативно- розыскную деятельность. В случаи необходимости производства оперативно-розыскных мероприятий по расследуемым ими уголовным делам они в соответствии с УПК и Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» обязаны направить отдельное поручение об их проведении руководителям соответствующих органов.

В целях активизации  выявления и расследования преступлений, совершенных организованными группами, а так же в сфере экономической деятельности при Следственном комитете МВД России, при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте были организованы управления (отделы) по расследованию организованной преступной деятельности, в состав которых вошли указанные выше специализированные следственные отделы.

Значительно обновилась нормативно - правовая база, регулировавшая вопросы взаимодействия следствия  с подразделениями и службами органов внутренних дел в расследовании  и раскрытии преступлений. Предусмотрено  так же обязательное участие в  реализации оперативных материалов подразделениями по борьбе с организованной преступностью.

Вопросы совершенствования  деятельности следственных аппаратов  органов внутренних дел были предметом  рассмотрения в 1997 г. на коллегии МВД  России, выработавшей меры по улучшению организации деятельности, обеспечению взаимодействия следствия со службами милиции и ряд иных решений. Специалисты Следственного комитета участвовали в разработке проекта УПК РФ, который 6 июня 1997 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ В первом чтении.

Указанные и другие практические меры позволили несколько улучшить основные качественные показатели следствия: уменьшился удельный вес уголовных  дел, возвращенный для дополнительного  расследования, оконченных в срок свыше  двух месяцев и прекращенных производством.

Одновременно в указанный  период отмечалась тенденция увеличения (на 23, 8 процента) числа граждан, оправданных  судами и реабилитированных в  ходе предварительного следствия по делам следователей органов внутренних дел (с 1881 в 1994 г. до 2328 обвиняемых в 1997 г.). Не сократилось и количество необоснованно арестованных граждан (соответственно 1191 в 1994г. и 1170 в 1997г. подозреваемых, обвиняемых).

Продолжала ухудшаться и кадровая ситуация. В 1994-1997 гг. из органов внутренних дел ежегодно увольнялось от 4,1 до 4,6 тыс. следователей и еще от 1,4 до 1,8 тыс. переходило в другие службы.

Число следователей с  высшим юридическим образованием к 1997 г. сократилось до 43.6 процента (самый  низкий показатель за 20 лет).

Наиболее эффективным оказался третий этап реформирования органов предварительного следствия (с 1998 г. по настоящее время), в течение которого приняты и продолжают осуществляться наиболее кардинальные меры, которые способны существенно приблизить следственный аппарат МВД России к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа.

23 ноября 1998 г. Президентом  РФ был издан Указ № 1422 «О  мерах по совершенствованию организации  предварительного следствия в  системе Министерства внутренний  дел российской Федерации», направленный на укрепление правовой основы развития следственного аппарата органов внутренний дел и реализацию Концепции судебной реформы в Российской Федерации и Концепции развития органов внутренний дел и внутренних войск МВД России (на период до 2005 г.). Указ впервые установил нормативно-правовой статус органов предварительного следствия в системе МВД России во главе со Следственным комитетом.

Были приняты так  же меры по повышению уровня оплаты труда следственных работников и  закреплению их штатной численности. Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1999г. № 126 «О численности органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и оплате труда их сотрудников» министру внутренних дел представлено право устанавливать надбавку в размере до 50 процентов должностного оклада за службу в органах предварительного следствия, а их штатная численность, согласно этому постановлению может быть изменена только Правительством РФ.

В исполнении указа Президента России № 1422 от 23 ноября 1998 г. министерством внутренних дел РФ издан ряд ведомственных нормативно-правовых актов, согласно которым в течение 1999-2000 гг. осуществлены значительные организационно - штатные мероприятия, направленные на совершенствование деятельности органов предварительного следствия, повышение их статуса и роли руководителей как на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектов, так и в звене горрайлинорганов внутренних дел.