История и перспективы развития органов предварительного следствия и дознания

Такая неопределенность границ предварительного и формального  следствия приводила на практике к ошибкам.

Разделение следствия  на предварительное и формальное в дальнейшем трансформировались соответственно в дознание и предварительное  следствие.

Законченное следствие  представлялось в Земский суд⁶, который передавал дело в соответствующее судебное место, за исключением дел, которые разрешались самим Земским судом.

Общий надзор за правильностью  производство следствий возлагался на начальников губерний, губернские правления, прокуроров и стряпчих. Согласно ст. 1036 Св. Зак. Угол; прокуроры и стряпчие «по званию их, суть взыскатели наказания по преступлениям и в месте с тем, защитники невиновности»⁷. А начальники губерний и губернские правления, которым были непосредственно подчинены земская и городская полиции, обязаны были, согласно ст.ст. 527 и 26 Свода Учреждений Губернских, наблюдать за безостановочным, быстрым и правильным производством следствия и принимать соответствующие меры, вплоть до устранения от дела следователя и перерасследования дела.

Следствие, как предварительное, так и формальное, и надзор за его производством находились в руках органов, входящих в порядке административного подчинения в одну иерархическую структуру. Судебная власть не допускалась до участия в предварительном исследовании преступления, что ставило административную власть в данной стадии уголовного процесса фактически в самовластное, бесконтрольное положение. Вопрос же о разделении полномочий указанных властей на этапе предварительного, досудебного исследования дела, сделался ключевым не только в период проведения реформы середины 19 столетия⁸, но и в настоящее время, как в России⁹, так и за рубежом¹⁰. Однако изначально эта проблема носила двоякий характер.

Не трудно вспомнить, что основным в это время был  вопрос об отмене крепостного права, который в свою очередь оказал решительное воздействие на преобразование уголовной юстиции. Необходимость сконцентрировать силы полиции на административных функциях по урегулированию возможных проявлений недовольств народных масс, которые могли произойти в результате проведения крестьянской реформы, породило предложение об отделении следственной части от полиции. Такая идея возникла в Министерстве Внутренних дел и осуждалась первоначально в присутствии Соединенных Департаментов и членов Главного Комитета по крестьянскому делу. Мысль императора Александра II, что реформа полиции должна была предшествовать обновлению крестьянского строя, лежала в основе обсуждения вопроса о полицейской реформе в Государственном Департаменте Законов и Гражданском Департаменте с 19 по 26 мая 1860 года, и была подтверждена в Именном указе от 8 июля 1860 г.¹¹

В основе этого направления  лежало, согласно Объяснительной записке  к проекту положения об отделении  следственной части от полиции (далее - Объяснительная записка 1859г.)¹², Высочайшее повеление, объявленное комиссии об уездных учреждениях 25 марта 1859 года.

Однако было и второе направление разработки этой же проблемы. Сословное неравенство, волокита, продажность  и бесчеловечность дореформенного суда ¹³ вызывали у большинства населения Российской империи негодование, а у ее самой образованной части – чувство величайшего стыда за державу. Судебная реформа была необходима. Правоведы тех лет отмечали, что крестьянская реформа, возвратившая народу гражданские права, вызвала необходимость и замены института, защищающего эти права, то есть суд помещика должен быть заменен судом государственным. Следовательно, и досудебная стадия должна была строиться в соответствии с поставленными перед судопроизводством целями. Толчком к разработке этого направления послужило одобрение Государем Императором Величества Канцелярии графа Блудова об издании нового Устава Уголовного Судопроизводства.

Соответственно целями этого преобразования стали, во-первых, приведение полиции в положение, при котором она могла бы выполнять административные функции по охране государственного порядка, а, во-вторых, коренное изменение всего уголовного судопроизводства. Однако при наличии такой множественности мотивов реформирования в деятельности органов предварительного следствия способы достижения указанных выше целей совпали: «первоначальное или предварительное дознание, или розыск, возложить на полицию, а дальнейшее за сим следствие возложить на следственных приставов»¹⁴.

Таким образом, правительственные  усилия по укреплению эффективности административного аппарата послужили толчком для работы теоретической мысли¹⁵, которая дала всестороннее, с учетом зарубежного опыта, научное обоснование необходимости учреждения специального органа судебной власти, производящего следствие, и определила его функции, статус и полномочия.

До 1860 г. расследование  преступлений входило в круг обязанностей полиции. В роли следователей выступали  в основном квартальные надзиратели, а в крупных городах существовали особые должности следственных приставов. Следствие производили нижние земские суды, управы благочиния и различные присутствия, в которые входили полицейские чины (полицмейстер, частный пристав, следственный пристав). В так называемых важных случаях следствие поручалось особо выделенным чиновникам, командируемым на места происшествий губернаторами, министром внутренних дел и даже царем.

Органов предварительного следствия как особых учреждений не существовало. Функции предварительного следствия выполняли органы власти и управления в центре и на местах. Допускалось досудебное представительство для защиты интересов женщин, монахов, увечных, стариков и малолетних.

Характеризуя деятельность органов предварительного следствия, один из губернаторов того времени  писал: «условия преступления не только не привлекали внимания полиции, но последняя всячески старалась не найти на трупе признаков насильственной смерти, примирить вора с обворованным, а если преступления все же становились предметом расследования, то эти дела по несколько лет передавались от одного чиновника другому, пока не глохли в каком-нибудь архиве».¹⁶

Таким образом, достаточно четкого разграничения производства предварительного следствия в рассматриваемый  период не существовало: предварительное  следствие, дознание, розыск осуществляла полиция. Судебная реформа была необходима: суд помещика должен был быть заменен судом государственным.

Глава 2. Становление института предварительного следствия в России в 1860-1917 гг.

В исторический период функции  обвинительные (возбуждение преследование  и его осуществление) и судейские (исследование материалов дела и придание им статуса судебных доказательств) были объединены в руках полиции. Такое построение до судебной стадии не могло избежать множество злоупотреблений. Поэтому разработчики реформы, и частности Н.И, Стоянский, положили в ее основу идею отделения судебной власти от власти административной. Так, по мысли, Н.И. Стоянского, полиция, как орган административный и призванный преследовать преступника, должна производить дознание с целью установления факта преступления, розыска улик и лица, совершившего это преступление. Следователь должен был бы из материалов, представленных ему полицией, собрать и оценить доказательства, и предварительно решить вопрос о виновности наказанных полицией лиц. Как видим, следователь выступал бы фактически в качестве следственного судьи.¹⁷ Таким образом, следствие как деятельность судебная, должно было стать независимым от власти административной.

Закон от 8 июля 1860 г. создал должности судебных следователей.¹⁸ В дополнение к Закону было издано два наказа – Судебным следователям, которые должны были вести предварительное следствие, и полиции, в обязанности которой входило производство розыска и дознание. Таким образом, произошло законодательное разделение предварительной стадии.

Предварительное следствие, возникшее в результате реформы 1860-1864 гг. как предварительное судебное исследование, должно было явиться существенной гарантией вынесения судом законного и справедливого приговора. Без предварительного следствия суду пришлось бы не столько исследовать имеющийся обвинительный материал, сколько проверять его, что вынудило бы суд постоянно прерывать свои заседания для установления неясностей, противоречий, неполноты материалов. Все эти очевидные затруднения вызвали необходимость создания специального судебного органа, который освободил бы суд от деятельности, мешающей отправлению правосудия. Вот так писал об этом И.Я. Фойницкий: «Так, прежде всего, необходимо удостовериться, что и как произошло, и собрать относящиеся к этим вопросам доказательства; это дает место предварительному исследованию, которое по делам большой сложности распадается на досудебное (дознание) и судебное (предварительное следствие). Когда первоначальный материал собран и проверен судом, ставится вопрос о том, быть или не быть судебному разбирательству (предание суду), и за утвердительным решением его дело поступает в суд по существу…»¹⁹

О.Л. Васильев указывает, что «судебные следователи появились…для  усиления гарантий прав личности, попавшей в сферу уголовного судопроизводства», так как в результате судебной реформы «была создана…дополнительная промежуточная стадия уголовного судопроизводства, где проверялись материалы, собранные органами уголовного преследования».²⁰

Таким образом, как считает  О.Л. Васильев, «цель предварительного следствия - обеспечить суд проверенными материалами для отправления правосудия»²¹.

Близки приведенным  словам суждения В. И. Рохлина. Он отмечает, что «задача следователя…установление истины и представление суду достоверных, всесторонних доказательств, характеризующих обстоятельства дела», поэтому необоснованным является «включение следователя … в число участников со стороны обвинения». И далее: «Следователь осуществляет уголовное преследование как должностное лицо, производящее предварительное следствие, но это не сторона обвинения. Он является самостоятельной ответственной фигурой органов предварительного следствия, полностью отвечает за действия и решения, принимаемые им по уголовному делу»²²

Однако идея полного  отделения судебной власти от власти административной претворена была в жизнь не последовательно. То, что появилось в России в начале 60-х годов 19 века под названием предварительного следствия, было, в большей мере, результатом компромисса между юридической наукой и административной политикой государства. Утратить полностью властные судейские полномочия на досудебной стадии уголовного процесса означало для власти административной отказаться от управления ходом уголовного дела.

Плоды же этого компромисса, в результате которого научная мысль была претворена в жизнь непоследовательно, мы пожинаем и по сей день. Итак, в соответствии с Именным указом от 8 июня 1860 года в 44 губерниях империи было учреждено 993 следственных должности.²³ Само же их заполнение происходило постепенно и с определенными трудностями.

В первое время следователь  не воспринимался как представитель  независимой судебной власти, поэтому  и встречал непонимание, а зачастую и противостояние судей и губернской администрации. Этому способствовало зависимое положение судебного следователя от местных властей. Так, хотя Именной Высочайший указ от 8 июня 1860 года и статья 2 Учреждения судебных следователей предусматривали подчиненность судебных следователей Министерству юстиции, та же норма Учреждения относила вопросы назначения, перемещения, увольнения и распределение судебных следователей к ведению губернаторов, которые осуществляли указанные действия по согласованию с губернским прокурором. Например, увольнение судебных следователей Министерство юстиции производило в соответствии с отзывом губернатора.

Не вдаваясь в изложение  содержания института судебного  следователя можно отметить лишь то, что его архитектоника по Судебным уставам 1864 г. была неудачной.

Основными дефектами  являлись: 1) двойное подчинение судебного  следователя – процессуальный надзор за его деятельностью осуществлял прокурор, который одновременно являлся чиновником Министерства юстиции, а судебный контроль – окружной суд и судебная палата; 2) господство «розыскных начал» в предварительном следствии, что проявлялось, прежде всего, в многофункциональности деятельности следователя. Он реализовал функцию обвинения («обвинение виновных»), осуществлял полномочия, имманентно присущие суду, - применение мер процессуального принуждения, формальные допросы; 3) отсутствие у судебного следователя организационных возможностей для осуществления своей деятельности, так как полиция ему не подчинялась, а специальной судебной полиции создано не было.²⁴

Неудачная регламентация  досудебного производства стала  очевидной с момента создания этого института в 1860 г. Одним из самых существенных недостатков уголовного судопроизводства признавалась слабость деятельности органов предварительного следствия, следственная организация, о необходимости, реформирования которой писали многие российские ученые и практики, предлагая средства по ее усовершенствованию.

Как отмечали ученые А.К. Вульферт, В.П. Даневский, И.Я. Фойницкий проблема заключается в конструктивных пороках данного института.²⁵

Практики же А.И. Бутовский, А.В Победкин, А.В. Крылов усматривали причины в частных недостатках: плохое применение закона, отступление от Судебных уставов, проблемы организационного и материального характера.²⁶

Как и на современном  этапе, солидарность в критике деятельности предварительного следствия пропала, когда речь заходила о путях его реформирования. В качестве одной из таких мер рассматривалось учреждение судебной полиции, которая собственно и осуществляла бы уголовное преследование под руководством прокуратуры.²⁷

Такое независимое положение  судебно-следственной власти от власти административной пытались устранить на законодательном уровне. Так, Высочайше утвержденные 29 сентября 1862 г. Основные положения об устройстве судебных мест в России, установили обязательное отделение судебной власти от власти административной и провозгласили следователей членами окружных судов.

Указанные положения  нашли свое закрепление в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. более  того, согласно ст. 212 Учреждения судебных установлений от 20 ноября 1864 года, судебные следователи назначались на должность высочайшей властью по представлениям Министра юстиции. Однако к 1898 г. из 1487 судебных следователей только 154 были назначены властью высочайшей. Такой порядок, напрямую противоречащий ст. 212 Учреждения судебных установлений, складывался постепенно. Соединенные Департаменты находили необходимым «дать на сей только раз разрешение губернаторам допускать избранных ими, по соглашению с губернским прокурором, судебных следователей к отправлению этой должности прежде утверждения их министром юстиции, доводя о том до его сведения».²⁸ Затем эта практика укоренилась.