Сыбайлас жемқорлықпен күрестегі әлемдік тәжірибе

2. Ашықтылығы. Осы бойынша  біріншіден, ашық бақылау жүйесі, екіншіден, әкімшілік қызметінің жарықтылығы: азаматтардың өтініштерін қрастыратын мәліметтерге кіру мүмкіндігі; құжаттарды қарау мүмкіндігі; қарастыру мерзімдерін таңду. Азаматтардың ұсыныстарын қадағалау жүйесінің негізгі мына жолдармен атқарылады: 1) әлеуметтік бақылауды жүзеге асыруға мүмкіндік беретін мәліметті азаматтарға ұсыну; 2) ашықтылықты орнату; 3) жеке шенеунік пен азаматтардың қарым-қатынасын шектеу.¹⁰⁶ Азамат құрылысты рұқсат алу үшін жазғаннан кейін, осы әкімшілік бөлімінің қызметкерлері «Open» сайтына өтінішті еңгізеді. Интернетке қосылған әр компьютерді пайдаланып, азаматтар өздерінің өтініштерін тіркелді ме, осы мәселемен кім айналысатыны, рұқсатты қашан алуға болатыны туралы біле алады. ¹⁰⁷ Әрбір іс бойынша толық мәлімет, сондай-ақ берген өтінішті тіркеу процедурасы, мәліметті іздеу бағдарламасы орналасқан. Осы жүйеде сонымен қатар, қала әкімшілігінің арнайы бөлімі, осы бөлімде жұмыс істейтін қызметкерлері, олардың телефондары жазылған. Осы жүйе әкімшілік қызметкерлерінен әрбір өтінішпен қай күні, сағат нешеде істегенін көрсетуге талап етеді. Бірда бір шенеунік істі қарау мерзімін ығыстыра алмайды.

«Open» жүйесі әкімшілік секторда прогресивті құрал болып табылады. «Open» зерттеу жобасы ғана емес, тәжірибеде қолданылған жақсы нәтижелер береді. Осы жоба жемқорлық мәселелерін айқындайды және оны шешеді. 1999 жылы 10 мен 15 қазан аралығында Дурбанда өткен тоғызыншы халықаралық жемқорлыққа қарсы конференцияға «Транспаренси Интернешнелдың» шақыруымен Мэр Гох Кун қатысты. Осы конференцияда ол «Open» бағдарламасы туралы сөз сөйледі. Ол 135 мемлекетінің 1600 қатысушыларына және халықаралық қаржы Фонд, Дүниежүзілік Банк, ЭЫДҰ, Интерпол ұйымдарында қызығушылық тудырды.

Жалпы айтқанда халықаралық қауымдастық осы жобаның қызметін көрді. Оны Дубранда өткен конференцияда «Open» бағдарламасына берген бағасынан көруге болады: «Сеулдің мэрі көрсеткендей, біз жемқорлықпен күресу және оның алдын алу шаралары бойынша жаңа, тиімді, шығармашылық шараларды шығарамыз». Осы бағдарламаны Ресейде өте жақсы бағалады. Cанкт – Петербург шенуніктер арасындағы жемқорлықпен күресуі Сеул тәжірибесін пайдаланады. Олардың хабарлауы бойынша, осы бағдарламаны жүзеге асырудың нәтижесінде Оңтүстік Кореяның астанасында шенеуніктер арасындағы жемқорлық алты есеге кеміді. Осыған орай политкеңес «Оң күш одағы» фракциясына бірқатар заңдар жүйесін шығаруға бұйырды.¹⁰⁸

«Open» жүйесі өздік мәні болғанмен жемқорлықпен күресудің кешенді Сеул басымдығының қосымша бөлігі ғана болып табылады. Жемқорлықпен күресу бағдарламасы 4 бағыт бойынша жүзеге асырылады:

1. Превентивті шара барлық әкімшілік салада мемлекеттік реттеудің әлсіздігінде келісіледі. Өз орнында көп уақыт отырған шенеунік өз ведомствосында «сатушы - сатып алушы» жүйесін орната алады. Осылайша Сеулда, басқа мемлекеттердегідей кадр саясаты, жемқорлыққа қарсы саясаттың құрамдас бөлімшесі болып табылады.

2. Сеул қаласының шенеуніктері  жасаған қылмыс үшін репрессивті  шаралар енгізіледі. Жемқорлыққа  нөлдік толеранттік қағиданы жүзеге асыру үшін мэрға тура өтіну жүйесі енгізілді. Бір айда бір рет жауап хаттар жіберіледі.

3. Сеул әкімшілігінің қызмет ашықтылығын «Open» бағдарламасы қамтамасыз етеді. Онымен бірге жемқорлыққа қарсы көрсеткіш индекстері енгізілген.

4. Мемлекеттік қызмет  пен жеке азаматтар арасындағы  байланыс жоғарыда айтылған бағыттар  бойынша жүреді. Сонымен қатар, «Сатып алмаушылық келісімі» енгізілді, оның мақсаты – халыққа қызмет көрсету және тауар жеткізу саласында жемқорлықтың алдын алу. Тауарлардың келуін қадағалайтын шенеуніктер арасындағы пара алмау келісімі жасалған. Осындай келісімді қол қойғанда екі жақ келісімді бұзбауы туралы уәде береді.¹⁰⁹ 2002 жылы 1 қаңтарда күшіне енген Оңтүстік Кореяның «Жемқорлықпен күресу туралы» заңы бойынша жемқорлықты тергеу кәмелетке толған азаматқа беріледі: Аудит және инспекция бойынша комитет әрбір өтініш толық тергеуі тиіс. Осындай құқықты қиянат етуден азаматтарды заңның бір бабы ұстап тұр, яғни, жемқорлықты өтірік айыптау үшін – 10 жыл түрме немесе 40 мың доллар айыппұл салады.¹¹⁰

Жоғарыда айтылғандай, Сеул жоғары деңгейдегі шығармашылығымен, өнетартапқыштылығы көрінеді.

III Бөлім. Сыбайлас жемқорлыққа қарсы қолданылатын халықаралық - құқықтық құралдар

3.1 Біріккен Ұлттар Ұйымының сыбайлас жемқорлыққа қарсы қолданылатын халықаралық - құқықтық актілері

Жемқорлық мәселесіне Біріккен Ұлттар Ұйымы үлкен көңіл бөледі. БҰҰ-дың Бас Ассамблеясы халықаралық құқықтық құралы жөнінде мәселесін шешуге бастайды. Ол бойынша мемлекеттердің жемқорлықпен күресуге көмектесу және ақша құралдарының заңсыз аударуларын қадағалайды.

Халықаралық көлемде  шыққан құжаттардың бірі - БҰҰ-ның 1996 жылғы 16 желтоқсандағы «Халықаралық коммерциялық мәмілелер жасаған кездегі сатып алушылық пен сыбайлас жемқорлықпен күрес» Декларациясы және БҰҰ-ның Бас Ассамблеясының 1975 жылғы 15 желтоқсандағы 3514 Резолюциясы айыптағандай трансұлттық және басқа корпорациялар, олардың делдалдары, заң бұзушы тараптар және оларды қолдайтын топтар, парадан бастап сыбайлас жемқорлықтың барлық түрін айыптайды. «Халықаралық коммерциялық мәмілелер жасаған кездегі сатып алушылық пен сыбайлас жемқорлықпен күрес» Декларациясы әлемнің барлық мемлекеттерін шетел лауазымды тұлғаларын пара беріп сатып алу криминалдауға шақырады. ¹¹¹ 1989 жылы БҰҰ-ның айдарымен мемлекеттік басқару саласындағы жемқорлық мәселелеріне арналған халықаралық семинар өтті. Оның нәтижесінде - осы мәселе БҰҰ-ның VIII конгресінде қаралуға жолдама алды. Бұл Конгресстің резолюциясын алдын ала пайымдап отырған Экономикалық және Әлеуметтік Кеңес төмендегідей ұсыныс жасады: «Сыбайлас жемқорлық мемлекеттік лауазымдық тұлғалар арасында барлық үкіметтік бағдарламалардың әлеуметті тиімділігін жоққа шығарса, дамуына кедергі келтірсе және жеке алынған адамдар мен топтарға қауіп төндірсе, барлық мемлекеттер үшін жүргізілетін өте маңызды шаралар ретінде мыналарды айқындауға болады:

1. Өз заңнамаларының және процессуалдық нормаларды да бірге ала отырып, жемқорлықтың кез-келген түрін қарап, сәйкес мазмұнды қажет санкциялармен қамтамасыз етсін.

2. Сыбайлас жемқорлықтың құрбандары болған лауазымды тұлғаларды анықтау, тексеру және айыптау шараларын белгілеу.

3. Жемқорлық әрекеттердің нәтижесінде келген игіліктер мен мүліктерді тәркілеудің құқықтық ережелері әзірленіп, сыбайлас жемқорлыққа қатысты бар жеке меншік кәсіпорындарға экономикалық санкциялар берілді.

БҰҰ-ның арнаулы өткізілген VIII Конгресінде сыбайлас жемқорлықпен күрес мәселесі, құқық бұзушылар мен қылмыстар жөніндегі мәселелерге ерекше назар алынды (Гавана,1990 жыл 27 тамыз-7 қыркүйек). «Мемлекет басқару саласындағы сыбайлас жемқорлық» атты Резолюцияда БҰҰ-ның Хатшылығы әзірленген «Сыбайлас жемқорлықпен іс жүзінде күресу жолдары» деп аталған ұсынымды қолдап, оның кең таралуын қамтамасыз етуге шақырды. Сыбайлас жемқорлық мәселесіне көңіл бөле отырып, БҰҰ осы сфераға қатысты тиісті құжаттарды қабылдайды. 1990 жылы «Мемлекеттік басқару сферасындағы сыбайлас жемқорлық» арнаулы резолюциясы қабылданды. 1996 жылы сыбайлас жемқорлықтың халықаралық аспектісімен байланысты, әсіресе халықаралық экономикалық әрекетке қатысты мәселелерге мұқият қарауға шақырған «Сыбайлас жемқорлықпен күрес» резолюциясы жарық көрді. Осыған байланысты БҰҰ «Халықаралық коммерциялық ұйымдарда парақорлық және сыбайлас жемқорлықпен күрес туралы» декларациясы 1996 жылы шықты. Лауазымды тұлғалардың қағидаларын қарастыратын «Мемлекеттік лауазымды тұлғалардың тәртібінің халықаралық Кодексі» қабылданды. Осы акт қызметкерлер мен лауазымды тұлғалардың қоғам мүддесіне адал, тиімді жұмысқа, тазылыққа талпынуға шақырады. Қызметкер өз мүддесін көздейтін істерге қатыспауы тиіс.

Осылайша, БҰҰ жемқорлық  мәселесінің халықаралық сипатын  мойындады және осы құбылыстың алдын  кесудің жалпы мақұлданған әдістер мен тәсілдерін табуға тырысады. 2000 жылы БҰҰ «Трансұлтты ұйымдасқан қылмысқа қарсы» Конвенция қабылдады (Италия, Палермо қаласы, 2-15 желтоқсан). Онда трансұлтты ұйымдасқан қылмыс әлемдегі жемқорлықтың негізгі көзі болып табылатыны туралы айтылған. Жемқорлықты қылмыс деп санап және онымен күресуді тоқтату шараларын қабылдау ереже талап етеді. Конвенцияның мүше елдері бір-біріне көмектесуге уәделескен. ¹¹² Бас Ассамблея жемқорлыққа қарсы келісім шартпен жұмыс істей бастады. 2001 жылы тамыз айында ашық түрдегі үкіметаралық өткізуге орталық болды. Келісім шартын құру бойынша арнайы комитет Венада 2002 жылы 21 қаңтардан 2 ақпанға дейін келісім проектісін құру мақсатымен кеңес өткізді. Әлемдік құбылыс ретінде жемқорлыққа қарсы бағытталған бірнеше декларация мен конвенциялар қабылданғаның жоғары көрсеткен болатынбыз. Ұзақ дайындаудан кейін, 2003 жылы Біріккен Ұлттар Ұйымы «Сыбайлас жемқорлыққа қарсы» Конвенцияны қабылдады. Қазақстан Республикасы «Біріккен Ұлттар Ұйымының Сыбайлас жемқорлыққа қарсы конвенциясын ратификациялау туралы» 2008жылдың 4 мамырында Заңын қабылдадық.¹¹³ Осылайша, біз 140 мүше-мемлекеттің құрамына кірдік. Яғни, мынадай мәлімдемелермен және ескертпемен ратификацияланды: Қазақстан Республикасы Конвенцияны адам ұстап беру мәселелерінде Конвенцияға басқа қатысушы мемлекеттермен ынтымақтастық үшін құқықтық негіз ретінде пайдаланады; т.б

БҰҰ бойынша, жемқорлықпен күресу - жемқорлықтың алдын-алудың мемлекеттердің міндеті. Конвенция жемқорлықпен күресуге мамандырылған мемлекеттік ұйымдарды құруға (6, 36 бап), мемлекет аппаратына кадрларды алу (7 бап), қызметкерлер мен лауазымды тұлғалардың тәртібі туралы кодекс қабылдауға (8 бап), мемлекеттік сатып алу және мердігерлікті жүзеге асырғанда бәсекелестікті қамтамасыз ету (9 бап), мемлекеттік ұйымдардың қызметі жөніндегі ақпарат арқылы жемқорлықпен күресуге азаматтық қоғамды шақыру (13 бап). Конвенцияда жемқорлықпен күресу қылмыстық жауапкершілікке тартады, яғни, жемқорлықтың нәтижесінде мүлікті жасыру үшін алынған ақшалар (14, 24 бап), лауазымды адамдардың қызмет бабын теріс пайдалану (19 бап), заңсыз түрде баюды ұсынады (20 бап). Қылмысты жазалау ұсыну ғана емес, параны алуда болып табылады (15, 16, 18 бап). Мемлекеттер шетел лауазымды тұлғаларды және халықаралық ұйымдардың лауазымды тұлғалардың сатып алу үшін қылмысты жазалауды енгізуге шақырады (16 бап). БҰҰ жемқорлыққа жауап беретін заңды тұлғаларды енгізу туралы мәселе қойды (26 бап). Мемлекеттерге жемқорлық туралы мәлімдеген куәгерлерді қорғау жөнінде заңды шараларды қабылдауға шақырады (32-33 бап). Жемқорлық опрерацияның нәтижесінде алынған қаржыны қайтару және жемқорлықты тергеуде техникалық көмек көрсетуге шақырады (43-62 бап). ¹¹⁴

Десе де қазірдің өзінде Конвенцияда оның мақсаттарына қайшы  келетін ережелер бар, олар негізінен  келесі аспектілерге қатысты: 1) Жоба мәтінінде нақты емес міндеттемелер мен тұжырымдар бар: «қатысушы мемлекеттер тырысады» (6, 7, 11 баптар), «өз мүмкіндіктері шегінде» (13 бап), «қарастыра алады» (51 бап). Мұндай терминология жоба мазмұнының мағлұмдамалы екендігін көрсетеді, себебі міндеттеме жүктелмейді, тек ықтияр мен ниет білдіріледі; бұл Конвенцияның жеке ережелерін қолдануын тараптардың өз еркіне береді және шарасыз қос стандарттарға алып келеді, ал бұл берілген конвенцияның мақсаттарына сай емес.¹¹⁵ 2) Конвенция жобасында қатысушы мемлекеттерде жемқорлықпен күресу жөнінде органдар ашу туралы сөз қозғалады. Алайда, шындығында жемқорлықпен тікелей күресетін бөлімше ашу қарастырылмайды, оның орнына саясатты шолатын немесе жемқорлық туралы танымдарды кеңейтетін әдістерді жасайтын, оның әртүрлі түрлерін айқындайтын штабты бөлімше немесе әкімшілік орган құру ұсынылады. БҰҰ-ның жемқорлықпен күресудің Конвенция жобасының оң, креативті бастамасы бар. Осылайша БҰҰ жемқорлыққа қарсы Конвенция жобасының көптеген ережелері тұжырымдардағы қателіктерді жою, мемлекеттерге өз еркімен әрекет ету құқығын беретін және конвенцияға қойылған мақсаттарға жету мүмкіндігін беретін мақсатында түзетулерді қажетсінеді.¹¹⁶

БҰҰ қарамағында құрылған ұйымдар жемқорлыққа қарсы құралдарды құруда белсенді қызмет атқарады.¹¹⁷ Халықаралық қылмысты алдын алу орталығы, Біріккен Ұлттар Секретариатының қылмысты алдын алу және нашақорлықты қадағалайтын басқарма аймақаралық қылмыс бойынша Біріккен Ұлттар Институтымен бірге «Жемқорлыққа қарсы әлемдік бағдарламаны» құрды. Бағдарлама жемқорлықпен күресуде мүше-мемлекеттерге көмектеседі. Халықаралық қылмысты алдын алу орталығының Әлемдік бағдарлама шеңберінде «БҰҰ-ның жемқорлыққа қарсы саясат басшылығы» және «Жемқорлық құралдарының жиынтығы» құрылған. 2003 жылы осы құжаттың 5 нұсқасы шықты. Осы аталған құжаттар заңды кұші жоқ, кепілдеме түрінде берілген. Негізінен, бағдарлама аясында мемлекеттік сатып алу және халықаралық коммерциялық мәмілелер саласында үлкен ашықтылық пен есепке жатуына көмектесетін механизмдер жасалуда.

Қорыта келгенде, БҰҰ-ның  құжаттарында жемқорлықтын алдын алуға  екпінге түседі. Осыдан шыға отырып, біріншіден, қылмысты емес, мемлекеттік және әкімшілік құқықты дамыту керек. Құқықтың соңғы екі саласы мемлекеттік ұйыммен қызметкер жұмысының тәртібін қамтамасыз етуге тиіс. Құжат әлемнің барлық мемлекеттеріне заңдылыққа тексеру ұсынылады. Жемқорлықты алдын алу азаматтық, шаруашылық, қаржы, салық, банк құқығының дамуымен байланысты. БҰҰ-ның ұйымдары жемқорлыққа қарсы арнайы ұымдарды құруға шақырады.

3.2 Еуропа Кеңесінің  сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес саласындағы конвенциялары

Сыбайлас жемқорлықпен күрес саласында Еуропа Кеңесінің  тәжірибесі үлкен қызығушылық тудырады. Соның растығы ретінде 1996 жылы Сыбайлас жемқорлықпен күрес әрекетінің Бағдарламасы қабылданды. Осы бағдарламаның аясында сыбайлас жемқорлық үшін қылмыстық жауапкершілік туралы және сыбайлас жемқорлық үшін азаматтық-құқықтық жауапкершілік туралы Конвенциялар қабылданды. Сыбайлас жемқорлық үшін қылмыстық жауапкершілік туралы Конвенциясы 1999 жылы 27 қаңтарда қол қойып, бекітуге әзірленді, ал Сыбайлас жемқорлық үшін азаматтық-құқықтық жауапкершілік туралы Конвенция Страсбург қаласында 1999 жылы 4 қарашада қол қоюға ұсынылды. Екі конвенцияға Еуропа Кеңесінің құрамына әзірше кірмейтін, шақырылған еуропалық мемлекеттер, сондай-ақ еуропалық емес мемлекеттер (АҚШ, Канада, Жапония және конвенцияларды дайындалу барысына қатысқан өзге де елдер) мүше бола алады. Әр конвенция 14 мемлекет мақұлдағаннан кейін күшіне енеді.

Сыбайлас жемқорлыққа  қатысты қылмыстық жауапкершілік туралы Конвенцияның преамбуласында құқықтық тәртіпке, демократияға, адам құқықтарына, әлеуметтік әділеттілікке, экономикалық дамуына, моральдық ұстанымдарға төнетін қатер баса көрсетілген. Алайда жемқорлықтың ортақ ұғымы Конвенцияда келтірілмеген. Дегенмен ІІ бөлімде «Ұлттық деңгейде қабылданатын қажет шаралар» жемқорлықпен байланысты қылмыстардың 13 түрі анықталды – ұлттық мемлекеттік лауазымды тұлғаларды белсенді түрде параға жығу (2 бап), ұлттық мемлекеттік лауазымды тұлғаларды белсенсіз түрде параға жығу (3 бап), ұлттық мемлекеттік жиын мүшелерін параға жығу (4 бап), шетелдік мемлекеттік лауазымды тұлғаларды және шетелдік мемлекеттік жиын мүшелерін параға жығу (9 бап), халықаралық парламент жиналыс мүшелерін параға жығу (10 бап), халықаралық соттың лауазымды тұлғаларын және судьяларды параға жығу (11 бап). Мұндай қылмыстық әрекеттер ішінде – қызмет бабын пайдақорлықпен қолдану (12 бап-14 бап). Сонымен, Еуропа Кеңесі бірінші кезекте қол жетерлік географиялық шектер аясында тиімді құқықтық өзара көмек көрсету үшін қолайлы жағдайлар жасау мақсатымен трансұлттық және мемлекетішілік сыбайлас жемқорлыққа қарсы бағытталған құқықтық нормалардың үлгісін жасайды. Сондықтан Конвенцияның 4-11 баптарымен қарастырылған параға жығу туралы Конвенциялық нормалар жоғарыда аталған белсенді және белсенсіз параға жығудың нақтылауы болып табылады. 13 бапқа сәйкес жеқорлықпен байланысты қылмыстардан түскен кірісті жылыстаудың дербес сыныптамасы жөнінде сөз қозғалады. Осылайша, бап мағынасы бойынша параны алу не беру былайша айтқанда, заңсыз жолмен табылған ақша қаражаттары немесе өзге де мүлікті жылыстау немесе заңдастыру болып табылады. Конвенцияның 2-12 баптарымен қарастырылған жемқорлық қылмыстарды жасау, жасыру және жағдайларын бұрмалау болып табылатын қасақана іс-әрекеттер (әрекетсіздік) жөнінде сөз қозғалады: 1) жалған немесе толық емес ақпараты бар құжаттарды қолдану немесе ресімдеу, немесе 2) төлем операцияларын бухгалтерлік кітаптарға енгізбеу.