Правовое регулирование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Правовое регулирование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

 

Координационная функция  прокуратуры нормативно определена в ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»¹.

В Положении о координации  деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью² определены цели, принципы, направления, формы координации, круг полномочий участников.

В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 16 января 2012 г. № 7 "Об организации работы органов Прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности" предписано: «Не реже двух раз в год проводить анализ состояния преступности, её причин и условий, ей способствующих, для чего использовать статистические и иные данные, сведения контролирующих органов, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, дел об административных правонарушениях, результаты проверок обращений граждан, научных исследований, сообщения средств массовой информации, а также другие сведения, характеризующие криминогенную обстановку. По итогам анализа принимать исчерпывающие организационно-распорядительные и иные меры». ³.

Приказом Генеральною  прокурора РФ «Об образовании  управлений Генеральной прокуратуры  Российской Федерации в федеральных  округах» от 5 июня 2000 г. № 98 образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, на которые возложено осуществление «координации деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федеральною округа, по борьбе с преступностью» (п.4).

Основной целью координации  является повышение эффективности  воздействия на преступность путем  разработки и осуществления правоохранительными  органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Борьба с иными, непреступными  правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких право нарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные.

Под борьбой с преступностью  подразумевается деятельность уполномоченных государственных органов по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению, уголовному преследованию и наказанию виновных в совершении преступлений.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не указан исчерпывающий перечень органов, относящихся к числу правоохранительных. Другими законодательными или иными  нормативными актами также не определены понятие, содержание и структура правоохранительной системы в целом в стране, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эти термины широко употребляются,

Одни и те же государственно-правовые структуры относятся, к «числу сил  обеспечения безопасности», «к органам охраны правопорядка», к «специальным службам», «к правоохранительной системе» объяснимо, ибо задачи и функции этих органов имеют общие признаки, позволяющие допускать многообразие терминов. Нередко их обобщенно называют «органы уголовной юстиции».

Возлагая на прокуратуру  функцию координации деятельности правоохранительных органов, по борьбе с преступностью, законодатель не определил ни круг таких органов, ни критерии, по которым они могут быть, а отнесены к числу правоохранительных органов. В ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» названы лишь органы МВД, налоговой полиции, Федеральной службы безопасности и Государственного таможенного комитета. Однако и в этом случае остается неопределенным, по каким отличительным признакам та или иная государственно-правовая структура отнесена к числу правоохранительных органов, тем более, не вполне ясно какие органы относятся к правоохранительным в числе «других» (п.1 ст.8).

В интересах четкого  установления состава и структуры правоохранительной системы, потребностей в ее дальнейшем развитии и внутренней дифференциации, а также в целях обеспечения надлежащих условий успешной координации деятельности правоохранительных органов необходимо нормативное определение универсальных, закрепленных в законе общепринятых отличительных признаков.

Анализ законодательства, а также структур различных государственных  органов позволяет сделать вывод, что правоохранительными являются органы, которые законодательно наделены полномочиями по выполнению правоохранительных функции, направленных специально на борьбу с преступностью, то есть:

1. охрана общественного порядкаФф и безопасности;

2. оперативно-розыскная деятельность (ОРД);

3. дознание по делам о преступлениях;

4. предварительное расследование преступлений.

Для соответствующих  государственно-правовых структур правоохранительная деятельность является преобладающей: они выполняют одновременно ряд  правоохранительных функций, составляющих основное содержание их деятельности (например, органы МВД). Для других государственно-правовых структур правоохранительные функции являются дополнительными к основному виду деятельности (например, органы Федеральной пограничной службы, наделенные функциями оперативно-розыскной деятельности и дознания). Такие органы обычно осуществляют правоохранительную деятельность по борьбе с преступностью в различных правовых сферах и в различном объеме параллельно с выполнением основных задач.

С принятием Федерального закона «Об оперативно-розыскной  деятельности»⁴ эта деятельность представляет собой самостоятельную правоохранительную функцию, вид правоохранительной деятельности. Отсюда своеобразие полномочий государственных органов, ее осуществляющих, и правовых, технических средств их реализации. Основные субъекты выполнения оперативно-розыскной деятельности - органы дознания.

Однако не все органы, наделенные функцией дознания, вправе осуществлять оперативно-розыскную  деятельность на территории Российской Федерации. Круг таких органов определен  Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Согласно ст. 13 Закона к ним отнесены:

1. органы внутренних дел РФ;

2. органы Федеральной службы безопасности РФ;

3. федеральные органы налоговой полиции;

4. федеральные органы государственной охраны;

5. органы пограничной службы РФ;

6. таможенные органы РФ;

7. Служба внешней разведки РФ;

8. Министерство юстиции РФ.

Таким образом, имеются  правовые основания включать все  органы, наделенные функцией оперативно-розыскной  деятельности, в число правоохранительных органов, участвующих в борьбе с преступностью. Поэтому деятельность этих органов нуждается в согласованности и взаимодействии, а координация - это способ объединения их усилий, обеспечения выработки согласованных решений, действий.

Непременное условие  успешной координации деятельности по борьбе с преступностью - точное согласование действий не только правоохранительных, но и иных, участвующих в ней заинтересованных органов, например контролирующих. В Законе они непосредственно не включены в состав участников координации, однако при решении многих проблем участие контролирующих органов и иных ведомств необходимо. Такая возможность предусмотрена в указанном Положении: «Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, и участия в их работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов» (п.7 ч. З).

При взаимодействии прокуратуры, иных правоохранительных органов с  контролирующими органами, для последних  не обязательны координационные  решения, если они не приняли их к  исполнению в соответствующей части. Сотрудничество осуществляется путем согласования проводимых мер, в том числе на основе заключаемых соглашений. Однако, работая в координационных совещаниях, представители контролирующих и других органов вправе принимать участие выработке соответствующих совместных решений, которые становятся обязательными для исполнения после их подписания руководителями указанных органов.

Представители администрации  регионов и органов местного самоуправления могут присутствовать на координационных совещаниях правоохранительных органон, участвовать в обсуждении вопросов, однако координация их деятельности в компетенцию прокуратуры не входит.

Координация осуществляется на основе равенства всех ее участников, самостоятельности каждого правоохранительного органа при выполнении согласованных решений, ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение решений при непременном соблюдении законности. Это основополагающие принципы.

В Положении также  закреплен принцип гласности, который действует в той мере, в какой он не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне. В этой связи положительной следует признать практику освещения органами прокуратуры работы координационных совещаний в средствах массовой информации.

Принципами координации  также являются системность и  постоянство координации, при соблюдении которых обеспечивается эффективность  работы всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью на всех уровнях, а, следовательно, - воздействия на преступность.

Более дифференцированно, с учетом специфики субъектов  Федерации, городов и районов  приоритеты координации деятельности по борьбе с преступностью определяются прокуратурой совместно с другими правоохранительными органами. Обычно, решение об этом отражается в документах, принимаемых по результатам анализа состояния законности и борьбы с преступностью за истекшие полугодие, год. Особая актуальность противодействия отдельным видам преступлений (наиболее распространенным, с низкой раскрываемостью) определяет главные направления, общие для правоохранительных структур конкретного региона, что отражается и организационных документах координационного совещания, в создании постоянно действующих рабочих групп, специализирующихся на выработке и реализации мер по пресечению отдельных видов преступлений.

Приоритеты координации  деятельности правоохранительных органов  по борьбе с преступностью предопределяются совокупностью объективных обстоятельств, характеризующих состояние, структуру, динамику, уровень преступности в городе (районе), регионе, в стране в целом и способствующих совершению преступлений. Это:

а) рост количества, особая опасность и низкая раскрываемость от дельных видов и категорий преступлений;

б) возникновение (в силу действия вновь сложившихся условий  социального, экономического, политического  и иного характера) новых видов, способов совершения преступлений, требующих  мобилизации дополнительных и согласованных усилий по их раскрытию, нейтрализации и предупреждению;

в) неблагоприятные изменения  в общей структуре совершаемых  преступлений и обстоятельств, им способствующих или сопутствующих, даже при относительной  стабильности их общего количества (увеличение доли участия в преступлениях несовершеннолетних, наркоманов, с применением огнестрельного оружия и т.п.).

Для совместной работы правоохранительных органов на каждом организационном  уровне - федеральном, региональном (в  субъектах Федерации), окружном (в  федеральном округе), местном (город, район) определяются характерные для них приоритеты координации. Выделяются сферы правовых отношений (например, социальная, валютно-финансовая, налоговая, миграционная, трудовая, внешнеэкономическая), в которых криминогенная ситуация складывается наиболее неблагоприятно. Может возникать необходимость перегруппировки усилий по борьбе с наиболее опасными и характерными для соответствующего региона преступлениями (организованная преступность, терроризм, наркомания, торговля, захват оружия, заказные убийства, хищения определенных видов, коррупция и др.).

В качестве приоритетных направлений работы, связанной с  объединением усилий правоохранительных органов, выделяются определенные города, районы, населенные пункты, где сложилась наиболее опасная криминогенная обстановка.

Основанием выделения  и корректировки приоритетов  координации могут стать результаты мониторингового анализа состояния  законности и преступности, иных правонарушений в соответствующих регионах, проявившихся тенденций, закономерностей и факторов социального, демографического, экономического, политического характера и даже единичные явления (например, террористические акты в крупных населенных пунктах с использованием радиоактивных, взрывчатых, отравляющих веществ и т.п.).

Основные организационные  отношения, состав участников координации  в данном регионе, обозначенные приоритеты, организационные формы деятельности, порядок обмена информацией, сроки  ее представления и другие процедурные  вопросы определяются в принимаемом в субъекте федерации Регламенте координационного совещания.

.Сущность и необходимость форм координационной деятельности

Координационная деятельность правоохранительных органов осуществляется в различных формах, выбор которых  определяется ее участниками исходя из задач и полномочий каждого их них. Важно оперативно отреагировать на изменения в обстановке, использовать механизм координации для нахождения путей правильного реагирования, выработки единых взглядов и подходов к оценке криминальной обстановки в регионе, городе, районе.