Правовое регулирование гражданства России. Приобретение и прекращение гражданства РФ

2. Правовое регулирование гражданства России

2.1. Источники правового регулирования института гражданства

Правовой характер связи между  лицом и государством, осуществление  взаимных субъективных прав и юридических обязанностей позволяют рассматривать гражданство как конституционное правоотношение между лицом и государством. Это правоотношение регулируется обособленным комплексом правовых норм, который образует самостоятельный конституционно–правовой институт гражданства.

Институт гражданства выполняет  двоякую социально–юридическую функцию. С одной стороны, гражданство выступает как средство и способ защиты прав индивида, с другой, как институт защиты прав и интересов государства⁶.

Элементами института гражданства выступают нормы права, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, международных договорах, Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», а также принимаемых в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации»⁷; Приказ ФМС РФ от 19.03.2008 № 64 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации»⁸; Приказ МИД РФ от 16.06.2008 № 7491 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по вопросам гражданства»⁹.

Конституция РФ устанавливает основные принципы гражданства, основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, конституционные права и обязанности граждан России. Регулирование общественных отношений, связанных с гражданством в РФ, отнесено статьей 71 Конституции к исключительному ведению Российской Федерации¹⁰.

В ряде международных правовых актов  о гражданстве содержатся положения, позволяющие осуществлять конституционно–правовое регулирование правоотношений, связанных с гражданством, с учетом интересов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Так, в Конвенции о сокращении безгражданства, принятой 30 августа 1961 г., предусмотрено, что «договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства по ходатайству в зависимость от одного или нескольких условий: … с) заинтересованное лицо не было осуждено за совершение правонарушения против государственной безопасности и не приговорено к тюремному заключению на срок пять лет или более по уголовному обвинению»

Международным пактом о гражданских  и политических правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., установлено, что каждому, кто законно находится на территории какого–либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства. Каждый человек имеет право покидать любую страну. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну. Эти права могут быть ограничены в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и применяются для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или других прав и свобод  и совместимы с признаваемыми в Пакте другими правами.

Непосредственное отношение к  обороноспособности и безопасности России имеет Европейская конвенция  о гражданстве от 7 ноября 1997 г., регулирующая вопросы воинской обязанности и альтернативной гражданской службы в случаях множественного гражданства. Учитывая наличие договоров Российской Федерации о двойном гражданстве,  использование положений соответствующих двусторонних соглашений и Европейской конвенции о гражданстве позволяет регулировать проблемы, связанные с множественным гражданством¹¹.

В рамках Содружества Независимых  Государств Российская Федерация руководствуется  Соглашением между Республикой  Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г¹². В соответствии с данным Соглашением участвующие стороны предоставляют прибывающим на постоянное жительство на их территории гражданам другой стороны право приобретения гражданства в упрощенном порядке, если заявитель ранее состоял в гражданстве Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР и одновременно в гражданстве бывшего СССР, родился или проживал на территории стороны приобретаемого гражданства до 21 декабря 1991 г., имеет на территории стороны приобретаемого гражданства являющихся ее гражданами близких родственников.

Представляется, что с учетом неблагоприятной  демографической ситуации в РФ важное значение для обеспечения национальной безопасности страны приобретает последовательная и долговременная государственная политика в отношении соотечественников за рубежом, рассчитанная на привлечение в Россию граждан бывшего СССР и предоставление им гражданства. Ключевую роль в этом процессе могли бы играть договоры России с другими государствами на постсоветском пространстве.

В последние годы одним из приоритетов  внешней политики РФ стало сотрудничество с Республикой Беларусь в политической, геостратегической, экономической, оборонной и других областях. Важной составляющей политического объединения России и Белоруссии явилось подписание Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства (ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 25–ФЗ)¹³. Главой 2 настоящего Договора введен институт гражданства Союзного государства. Согласно статье 14 Договора граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства–участника. До принятия союзного нормативного правового акта о гражданстве правовое положение граждан Союзного государства регулируется национальными законодательными актами государств–участников и договорами между ними¹⁴.

На уровне национального законодательства РФ основополагающим нормативным правовым актом, позволяющим осуществлять детальное правовое регулирование отношений гражданства в интересах обеспечения национальной безопасности России, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

2.2. Проблемы правового регулирования двойного гражданства

Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства (ст. 4), что имеет важное значение для построения системы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.

Однако вызывает сомнение трактовка двойного (множественного) гражданства: наличие у гражданина РФ гражданства одного или нескольких иностранных государств. Речь идет об институте многогражданства, т.е. наличии у человека нескольких гражданств. Смысл двойного гражданства – в снятии с гражданина двойных обязанностей, что может быть установлено только договором между государствами. В законодательстве большинства государств этот принцип не признается. Что и понятно, поскольку гражданство – это связь не только правовая, но и политическая, и обладание им дает человеку возможность реализовать все закрепленные законом политические права. Двойное гражданство порождает ряд практических проблем, ставит под сомнение прочность и неоспоримость связи, существующей между человеком и государством, а также множество других проблем правового, морального и экономического характера. Вместе с тем в Законе пояснено, что российский гражданин, имеющий и иное гражданство, рассматривается РФ только как гражданин России. Кроме того, в ч. ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ закреплена возможность двойного гражданства для гражданина России: гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ. Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ.

Правоведы приводят ряд убедительных аргументов в пользу двойного гражданства.

Во-первых, лица, обладающие двойным гражданством, получают возможность безвизового въезда в страну второго гражданства, а также во все иные страны, с которыми имеются соглашения о безвизовом въезде с государствами, гражданством которых обладает лицо.

Во-вторых, лица с двойным гражданством имеют более широкие права в сфере предпринимательства и трудоустройства, которые труднодоступны иностранцам.

В-третьих, наличие двойного гражданства в некоторых странах решает проблемы с медицинским обслуживанием и социальным обеспечением.

В-четвертых, в некоторых правопорядках вместе с получением гражданства приобретаются и льготы в налогообложении.

С точки зрения гражданина, к отрицательным сторонам двойного гражданства в некоторых странах  следует отнести необходимость  исполнения обязанности по несению  военной службы, ряд ограничений  в отношении занятия ряда государственных должностей, возможные проблемы в налоговой области, связанные с разницей в налоговом законодательстве, а также иные проблемы.

Работая над вопросами  гражданства, авторы столкнулись с  проблемой употребления различных  терминов в российской правовой системе и правовых системах развитых европейских государств. Речь идет о таких понятиях, как двойное и множественное гражданство. В законодательстве большинства развитых европейских государств используется такой термин, как множественное гражданство. Европейская конвенция о гражданстве    1997 г. оперирует такой же категорией, подразумевая под множественным гражданством обладание одним и тем же лицом одновременно гражданством двух и более государств. Если сопоставить определение двойного гражданства в российском Законе и определение множественного гражданства, которым оперирует Страсбургская конвенция, то мы не сможем найти различия в содержании определений. Мы считаем, что законодатель использовал более узкое понятие (двойное гражданство), хотя практически Конституция РФ употребляет аналогичный термин. Если бы в Законе использовался термин «множественное гражданство», то никакого противоречия между Конституцией и Законом не было бы, кроме того, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не запрещают лицу обладать только гражданством двух государств¹⁵.

Попытка разрешения проблемы двойного гражданства в одностороннем  порядке в законодательстве отдельно взятого государства способна привести к коллизиям законодательств. Поэтому  предпочтительнее делать это на двусторонней или многосторонней основе. Обращение к международной практике позволяет выделить три разновидности договоров, касающихся данной темы. Это договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства, на его ликвидацию, и соглашения, которые устраняют не само двойное гражданство, а лишь его последствия.

Закон в соответствии с Конституцией РФ исключил принцип гражданства Федерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным независимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве.

Гражданство в федеративных государствах имеет свои особенности. В федерациях наряду с единым общефедеральным  гражданством возможно сохранение гражданства  входящих в федерацию членов (субъектов). При этом федеральное гражданство рассматривается как первоначальное (основное) либо как производное (неосновное), а гражданство членов (субъектов) федерации соответственно как производное (неосновное) либо как основное (первоначальное). Сохранение гражданства членов (субъектов) федерации объясняется особенностями процесса образования федерации (на основе договора или на основе конституции)¹⁶.

В Конституции РФ в  ст. 6 регулируются лишь отношения общефедерального гражданства, гражданства Российской Федерации, в ч. ч. 1 и 2 ст. 62 – отношения, связанные с возможностью гражданина Российской Федерации иметь двойное гражданство, и, наконец, согласно п. «в» ст. 71 в ведении Российской Федерации находится гражданство в Российской Федерации. Таким образом, федеральная Конституция непосредственно не говорит о гражданстве республик и других субъектов, входящих в состав Российской Федерации.

Положения ч. 1 ст. 6 Конституции РФ, в соответствии с которыми приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации допустимы лишь в соответствии с федеральным законом, усиливаются конституционным установлением о том, что вопросы гражданства в Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и свидетельствуют о непризнании Конституцией РФ гражданства у республик и у других субъектов Российской Федерации. Конституция РФ говорит о едином и равном гражданстве Российской Федерации независимо от оснований его приобретения.

О.Е. Кутафин, С.А. Авакьян, О.О. Миронов и другие авторы полагают, что Конституция РФ устанавливает только одно, единое гражданство – гражданство Российской Федерации¹⁷. В то же время некоторые авторы считают, что формула «гражданство в Российской Федерации» (а именно предлог «в») не исключает наличия собственного гражданства у республик, входящих в состав Российской Федерации (Б.С. Эбзеев¹⁸, С.В. Каграманов¹⁹, А.Н. Головастикова²⁰).

Как известно, конституции республик  предусматривали институт республиканского гражданства. В некоторых республиках были приняты свои законы о гражданстве, в которых содержалось немало положений, противоречащих Конституции РФ, Закону РФ «О гражданстве Российской Федерации», нарушающих конституционные права и свободы граждан. В настоящее время положения о гражданстве республик исключены из текста конституций республик (за исключением конституций Республики Татарстан и Республики Тыва).

В то же время до недавних пор в большинстве республиканских конституций содержались нормы о республиканском гражданстве. Однако полномочия республик в составе Российской Федерации в сфере регулирования вопросов республиканского гражданства ограничены, и есть тенденция к их дальнейшему сокращению.

Кроме того, в практике федерального государственного строительства  в России делается попытка убедить  республики в составе Российской Федерации отказаться от института  республиканского гражданства, которые  в ряде республик привели к полной либо частичной нуллификации института республиканского гражданства. Так, в российской юридической литературе указывается, что в Карачаево-Черкесской Республике в процессе изменений и дополнений ее Конституции от 5 марта 1996 г., внесенных Законом от 27 мая 2003 г., из текста полностью изъято упоминание о республиканском гражданстве: по всему тексту словосочетание «гражданин Карачаево–Черкесской Республики» было заменено на новое: «гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Карачаево–Черкесской Республики»²¹.