Характеристика субъектов Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

стр

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в Конституции Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью, с одной стороны, укрепления территориальной целостности и единства России как многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой - реального обеспечения самоопределения народов как носителей и источников власти применительно ко всем субъектам Федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, религиозных и языковых сообществ.

В Конституции Российской Федерации закреплены принципиально новые, незнакомые предыдущим Конституциям положения о федеративном устройстве, это  далеко не всё, что необходимо сделать на пути строительства подлинно федеративного государства. Еще не сложились традиции взаимоотношения центра и регионов на том уровне, на котором в конструктивном ключе решались бы как проблемы федерального центра, так и регионов. В своей деятельности как региональные, так и федеральные органы государственной власти руководствуются подчас не законодательными нормами, а некоей «целесообразностью», «полезностью», которая противоречит закону.  Таким образом, следует констатировать, что на пути  построения  гармоничных взаимоотношений между центром и регионами обеим сторонам придется решить ряд непростых задач. И одной из таких задач является более четкое определение границ компетенции обеих сторон, уточнение и корректировка конституционно - правового статуса.    

1 Характеристика субъектов Российской Федерации

1.1 Конституционная характеристика субъектов РФ

Российская Федерация — государство с уникальной государственной структурой.

В п. 1 ст. 65 Конституции все субъекты Российской Федерации перечислены не случайно. Включение названия каждого субъекта Федерации в эту статью служит цели закрепления субъектов в составе Российской Федерации и является правовым основанием для использования его государственными органами конституционных прав, таких, например, как право законодательной инициативы, право на вхождение в Совет Федерации двух представителей.1 В субъектах Российской Федерации проживает более 140 наций и народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.

Следует учесть, что в соответствии с Указом Президента Российской  Федерации от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации»2,  а также в связи с изменением наименований Ингушской Республики и Республики Северная Осетия соответственно на Республику Ингушетия и Республику Северная Осетия — Алания эти новые наименования включены в ч. 1 ст. 65 Конституции вместо прежних. Немного позже в соответствии с аналогичным Указом Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации»3  и в связи с изменением наименования Республики Калмыкия - Хальмг Тангч на Республику Калмыкия новое наименование этой Республики также было внесено в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации. Поэтому при переиздании текста Конституции Российской Федерации новые наименования субъектов должны быть внесены в текст Конституции.

В сравнении с 1978 г. — годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации — число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились наименования и правовой статус субъектов Федерации. В число субъектов Российской Федерации вошли 49 областей и 6 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республик, кроме 16 бывших автономных республик, приобрели также 4 автономные области — Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, а из автономных областей осталась только одна — Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Ингушскую Республику.

Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, при наличии таких сравнительно небольших по территории субъектов, как Калининградская область - 15,1 тыс. км и Республика Адыгея - 7,6 тыс. км,  имеются и такие значительные по размеру территории субъекты, как Республика Саха (Якутия), занимающая 3102 тыс. км и Красноярский край, территория которого — 2401 тыс. км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Например, Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в 2 раза больше Индонезии; Республика Коми  (415,9 тыс. км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии4.

Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации — города федерального значения Москва (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) — входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва — всего 307 тыс. человек, Республика Калмыкия — 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек.

Субъекты Российской Федерации различаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческим традициям, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.

Как известно, действующая Конституция закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила те наименования субъектов, которые они дали сами себе. В ст. 137 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что при изменении субъектом Федерации своего наименования «...новое наименование... подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации». Это говорит о том,  что вопрос о наименовании субъекта относится к компетенции самого субъекта.5 Внесение  нового наименования в Конституцию Российской Федерации происходит уже автоматически на основании указа Президента Российской Федерации. На это указывает Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации6. Именно так были внесены изменения в ст. 65 КРФ приведенным выше Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г.             

Сказанное не относится к изменениям наименований субъектов  связанных с изменением их статуса (например, при замене название «край» или «область» названием «республика»). Эти вопросы решаются уже на основании ч. 2 ст.65 Конституции Российской Федерации. В ней устанавливается возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов. При этом могут быть различные варианты изменения числа субъектов Российской Федерации: путем слияния двух или более субъектов и образования на их основе нового субъекта или распада имеющегося субъекта на две или более части каждая, из которых выразила желание стать отдельным субъектом Российской Федерации; кроме того, возможно вхождение в состав Российской Федерации новой территории на правах самостоятельного субъекта. Согласно Федеральному конституционному закону от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с 1 января 2008 г. образуется новый субъект Российской Федерации - Иркутская область. Согласно Федеральному конституционному закону от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Камчатской области и Корякского автономного округа с 1 июля 2007 г. образуется новый субъект Российской Федерации - Камчатский край. Согласно Федеральному конституционному закону от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ в результате объединения трех граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа с 1 января 2007 г. образуется новый субъект Российской Федерации - Красноярский край. Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа с 1 декабря 2005 г. образуется новый субъект Российской Федерации - Пермский край. Указом Президента РФ от 25 июля 2003 г. N 841 в часть первую статьи 65 Конституции включено новое наименование субъекта Российской Федерации - Ханты-Мансийский автономный округ - Югра вместо наименования Ханты-Мансийский автономный округ. Указом Президента РФ от 9 июня 2001 г. N 679 в часть первую статьи 65 Конституции включено новое наименование субъекта Российской Федерации - Чувашская Республика - Чувашия вместо наименования Чувашская Республика - Чаваш республики

Предусматривается, что подобные проблемы могут решаться в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Он подлежит разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется, что в законе будет разработана процедура принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; в нем следует также установить гарантии добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых субъектов, соблюдения международно-правового принципа самоопределения народов.

Автономная область находится в составе Российской Федерации. Взаимоотношения между краями, областями и автономными округами строятся на основе сотрудничества и могут регулироваться уставами соответствующих субъектов и договорами между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области. Названные договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти автономных округов органам государственной власти края, области. Кроме того, взаимоотношения между краями, областями и автономными округами, согласно Конституции, могут регулироваться также и соответствующим федеральным законом. Пока такой закон не принят. Однако необходимость его принятия не вызывает сомнений, учитывая особенности характера взаимоотношений этих субъектов. В числе важнейших вопросов, требующих урегулирования в данном законе, принципы разграничения объектов собственности, находящихся на территории данных субъектов, и полномочий по управлению ими; порядок разрешения споров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов Российской Федерации. В предмет регулирования данного закона должно войти также определение основных требований к договорам между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, края, области, порядка их заключения, регистрации и расторжения.

Конституция Российской Федерации в ч. 5 ст. 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.

Преобразование конституционно-правового статуса субъекта, например области в республику или наоборот, в принципе может привести и к его переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименования субъекта, например при выходе автономного округа из состава края или области7. Регулирование изменения статуса субъекта Российской Федерации Должно осуществляться на основе федерального конституционного закона. Принятие его предусматривается Конституцией Российской Федерации. В этом акте, полагаем, следует сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектом Федерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих вопросов. В нем должны предусматриваться: обязательное предварительное решение данного вопроса субъектом Федерации; возможность проведения регионального консультативного референдума; порядок рассмотрения в федеральном парламенте; способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конституционный Суд РФ в случае отказа в положительном решении вопроса.

1.2. Конституционные основы организации субъектов федерации и их типология.

Проблемы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в новой Конституции Российской Федерации.

 В Конституции РФ заложены  основные принципы, гарантирующие суверенитет государства и незыблемость его границ, единство основ конституционного строя в каждом регионе, открытый режим внутренних границ в Российской Федерации как разграничительных административных, а не государственных или экономических линий между территориями, верховенство федерального законодательства, неправомерность односторонних действий по изменению статуса субъектов федерации и т.д..8 Реализация названных принципов осуществляется в процессе обеспечения действия важнейших конституционных институтов, получивших новое воплощение и отразивших содержание основных начал национально и административно-территориальных форм демократии, присущих государственному устройству России.

Первый из названных институтов характеризует процесс высшего правового закрепления устройства России на федеративных началах, возведение федерализма на уровень конституционного принципа ее строя. Далеко не новый вопрос о федеративной организации Российского государства ныне получает свое современное звучание, имея в виду позицию преодоления определенных тенденций к ослаблению федеративных связей и установления адекватных форм ее устройства в связи с кризисом изжившего себя унитаризма.

Правда, конституционное закрепление федеративного положения России подчас требует дополнительного истолкования вследствие недостаточности юридической полноты и качества отдельных статей новой Конституции (что было признано и в президентском Послании Федеральному Собранию). Прежде всего при всем значении принципа федерализма как основы конституционного строя Российской федерации (ст. 5 Конституции) вызывает сомнение неадекватность правового содержания данной нормы самому характеру основ конституционного строя и помещение ее в официальном (окончательном) варианте в гл. 1 Конституции. Так, в содержание ст. 5 включены: полный перечень видов субъектов Российской Федерации с указанием важнейших критериев их правосубъектности; конкретизация основ государственного устройства Российской Федерации (практически целостное закрепление се федеративного статуса); характер взаимоотношений федеральной власти со всеми субъектами федеративной России. Помимо констатации несоответствия столь подробного отражения в данной норме проблем федерализма самому понятию основ конституционного строя следует указать и на дублирование ее содержания в гл. III Конституции о федеративном устройстве России.