Амнистия и помилование

Юристы также по-разному  определяют правовую природу помилования. Э. Лист считал помилование уголовно-правовой категорией[30]. Этот вывод до сих  пор поддерживают многие правоведы[31]. Распространенным является мнение о  комплексном характере юридической  природы помилования. Так, В.Е. Квашис полагает, что оно относится к  уголовному и государственному праву[32]. По мнению же С.И. Никулина, помилование  регламентируется уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным правом[33].

По мнению Ю.М. Ткачевского, отнесение помилования к уголовному праву необоснованно[34]. Статья 85 УК РФ фактически не входит в систему  ни Общей, ни Особенной частей Кодекса. Применение помилования не сопряжено  со ссылками на ст. 85 УК РФ. (Отметим, кстати, что в предшествующих ныне действующему УК РФ Уголовных кодексах РСФСР (а  также иных республик бывшего  СССР) норм о помиловании не было, однако этот институт существовал и  успешно функционировал.) Помилование  осуществляется также вне рамок  Уголовно-процессуального законодательства РФ. Реализуется помилование во внесудебном  порядке.

В части 2 ст.175 Уголовно-исполнительного  кодекса РФ подчеркнуто, что «помилование осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации». Следовательно, о регламентации  каких-либо аспектов применения помилования  в УИК РФ не может быть и речи. Конституцией РФ (п. «о» ст.71) определено, что в ведении Российской Федерации находится уголовное, уголовно-исполнительное и уголовно-процессуальное законодательство. Если бы помилование входило в уголовное, уголовно-исполнительное или уголовно-процессуальное законодательство, то в специальном отдельном упоминании о нем в Конституции РФ не было бы необходимости. Однако в анализируемой норме особо указано, что в ведении Российской Федерации находится применение амнистий и помилования, что убедительно свидетельствует об их автономности.

В.К. Дуюнов исходит из того, что проблема помилования носит  межотраслевой характер, имеет как  конституционно-правовой, так и уголовно-правовой аспекты[35]. Верным представляется вывод  Н.Д. Сергиевского и Н.Д. Дурманова, которые  отнесли помилование к государственному праву[36]. Н.Д. Дурманов впервые отметил, что помилование не имеет нормативного характера[37], а является актом применения права в конкретном случае. Акт  помилования обладает индивидуальным характером, так как в отличие  от амнистии применяется к конкретному  лицу или конкретным лицам. Он служит юридическим основанием для освобождения осужденного от отбывания наказания, замены наказания другим, более мягким и т.д.

Проведенное исследование позволяет  сформулировать следующие выводы:

1) амнистии имеют нормативный  характер, то есть содержат нормы  права - обязательные для исполнения  теми субъектами, которые в них  указаны, правила поведения, установленные  высшими органами государственной  власти, рассчитанные на их применение  к индивидуально не определенному  кругу лиц. Предписания норм  реализуются в актах применения  права: в решениях (постановлениях) специально на то уполномоченных  органов (начальников колоний,  следственных изоляторов, органов  дознания, предварительного следствия,  органов внутренних дел и др.);

2) несмотря на широкую  дискуссию по вопросу определения  правовой природы институтов  амнистии и помилования, мы  считаем, что они не входят  в какую-либо одну отрасль права.  Поскольку нормы об амнистии  и помиловании содержатся в  конституционном, уголовном, уголовно - процессуальном и в уголовно-исполнительном  законодательстве, целесообразно относить  исследуемые категории к межотраслевым  институтам.

3. Порядок издания  актов об амнистии и помилования

Право объявлять амнистию для Государственной Думы предусмотрено  ст. 103 Конституции РФ. В соответствии с частями 2 и 3 указанной статьи Основного  закона Государственная Дума по вопросам своего ведения, включая принятие амнистии, принимает постановления большинством голосов, если иное не предусмотрено  Конституцией РФ.

В научной литературе некоторые  исследователи российского парламентаризма  право по внесению проектов постановлений  о принятии акта об амнистии и порядке  его исполнения ошибочно включают в  право законодательной инициативы. Такой подход представляется неверным потому, что упрощенный порядок принятия амнистии, не требующий издания для  этого специального закона, предусмотрен самой Конституцией РФ. Вместе с  тем она не исключает возможности  принятия федерального закона, регламентирующего  саму процедуру принятия Государственной  Думой акта об амнистии и о порядке  его исполнения.

Указанные нормы Конституции  находят свое развитие в Регламенте Государственной Думы, в частности  в гл. 23. В соответствии со ст. ст. 181 и 182 указанной главы Регламента постановления об объявлении амнистии и порядке применения амнистии вносятся в Государственную Думу и рассматриваются  ею в порядке, установленном Регламентом  Государственной Думы для внесения и рассмотрения законопроектов. После  принятия постановлений об амнистии и порядке применения амнистии они  подписываются Председателем Государственной  Думы и подлежат официальному опубликованию  в течение трех дней.

Как видим, порядок принятия этих актов весьма упрощен, если еще  при этом учесть, что Регламентом  для отдельных видов федеральных  законов предусмотрена возможность  принятия их окончательных редакций сразу в первом чтении, т.е. минуя  стадии второго и третьего чтений. В отличие от законов постановления  Государственной Думы по предметам  ее ведения подписываются Председателем  этой палаты, который не наделен  правом вето, как Президент РФ, и  в любом случае обязан выполнить  коллективную волю депутатов.

На наш взгляд, амнистия должна приниматься по более сложной  процедуре. Здесь, конечно же, важно  не нарушать баланса властей. Если, скажем, перейти к модели, когда, например, акт об амнистии принимался бы в форме закона либо совместными  решениями палат, то для этого  необходимо изменение Конституции  РФ. К тому же в случае принятия амнистии в форме закона в процесс должен включаться и Президент РФ, который  и так в противовес праву Государственной  Думы принимать амнистию наделен  Конституцией РФ правом помилования.

Возможен вариант решения  проблемы и без конституционных  изменений. Законодательная практика последних лет показывает, что  федеральные законы могут приниматься  и для того, чтобы регулировать саму процедуру принятия различных  нормативных актов. Например, принят Федеральный закон "О порядке  принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

Конституция не содержит запрета  и на принятие федерального закона, регламентирующего процедуру принятия акта об амнистии, порядок его исполнения, а также процедуру внесения изменений  и дополнений в такие акты. При  этом в законе можно было бы предусмотреть, что Государственная Дума в обязательном порядке принимает такие акты в трех чтениях. А после рассмотрения проекта постановления об амнистии и о порядке исполнения акта об амнистии в первом чтении направляет их в Генеральную прокуратуру  РФ для соответствующего заключения, поскольку это, пожалуй, единственный на сегодняшний день институт государства, осуществляющий столь широкий надзор, в том числе за органами, исполняющими амнистию, включая суды в части  законности принятых ими решений.

В соответствии со ст.14 Конституции  СССР 1936 г. правом помилования был  наделен Президиум Верховного Совета СССР. Такое право было дано и  Президиумам Верховных Советов  Союзных республик (ст.60).

Как определено в п. «в»  ст. 89 Конституции РФ, в настоящее  время правом помилования осужденных наделен Президент РФ как высшее должностное лицо в стране. Президент  РФ в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции  РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Применяя помилование, он исходит из веры в добро и  справедливость, уверенности в том, что проявленное им милосердие будет  оценено осужденным и верно понято общественным мнением.

В большинстве стран мира ходатайство о помиловании подается только осужденным (США, ФРГ и др.). В некоторых же государствах, напротив, круг лиц, имеющих право ходатайствовать  о помиловании, весьма широк. В частности, во Франции указанным правом обладают как осужденные, так и иные лица, заинтересованные в их судьбе: исполнительный судья, начальник места лишения  свободы и прокурор, курирующий исполнение наказания. Представляется, что такое  обезличивание субъектов инициирования  помилования едва ли целесообразно. Во всяком случае, в России оно себя не оправдало.

В соответствии с Указом Президента РФ от  28 декабря 2001 г. «О комиссиях по вопросам помилования  на территориях субъектов Российской Федерации» и «Положения о порядке  рассмотрения ходатайств о помиловании  в Российской Федерации», на территории всех субъектов Российской Федерации созданы свои комиссии по помилованию, что облегчает подготовку материалов о помиловании, обеспечивает их более высокое качество, ускоряет весь процесс.

Эти органы должны обеспечивать общественный контроль за своевременным  и правильным исполнением указов Президента РФ по вопросам помилования, а также за условиями содержания осужденных в местах лишения свободы. Представляется, что последнюю функцию  комиссии по помилованию вряд ли смогут выполнить. Также едва ли обоснованным является возложение на комиссии по помилованию  обязанности готовить предложения  по повышению эффективности деятельности органов, исполняющих уголовные  наказания, и по вопросам социальной адаптации лиц, отбывших наказание. Нет ли здесь дублирования функций  наблюдательных комиссий?

Как определено в ст.2 Положения, помилование в Российской Федерации  применяется к лицам: а) осужденным судами Российской Федерации и отбывающим наказание на территории России; б) осужденным судами иностранных государств, отбывающим наказание на территории России в соответствии с международным  договором Российской Федерации; в) отбывшим назначенное судом наказание  и имеющим не снятую и не погашенную судимость.

Осужденный обращается с  ходатайством о помиловании к  Президенту РФ в письменной форме. Это  ходатайство регистрируется администрацией учреждения или органа, исполняющего наказание. Не позднее чем через 20 дней оно направляется администрацией учреждения или органа, исполняющего наказание, в территориальный орган  Министерства юстиции РФ с приложением  необходимых материалов (копии приговора  и решений вышестоящих судебных инстанций относительно судебного  приговора; сведения о возмещении материального  ущерба, причиненного преступлением; биографические данные об осужденном и его семейном положении; справки о применении в прошлом к осужденному акта амнистии, помилования, условно-досрочного освобождения от наказания; характеристики поведения осужденного в процессе отбывания наказания и др.). Обращает на себя внимание то, что данный этап осуществления помилования рассчитан  на деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания в системе  Министерства юстиции РФ.

Вне поля зрения Положения  оказалось исполнение наказаний  военнослужащими. Как определено в  ч.12 ст.16 УИК РФ, наказания в отношении  военнослужащих исполняются следующим  образом: содержание в дисциплинарной воинской части - специально предназначенными для этого дисциплинарными воинскими  частями; арест - командованием гарнизонов на гауптвахтах для осужденных военнослужащих или в соответствующих отделениях гарнизонных гауптвахт; ограничение по воинской службе - командованием воинских частей, в которых проходят службу осужденные. Представляется, что норму Положения о направлении осужденными ходатайств о помиловании через администрацию учреждения или органа, исполняющего наказание, следует толковать расширительно. В этом случае такими "органами и учреждениями" для военнослужащего можно признать соответствующее командование воинской части.

Как было сказано, администрация  учреждений и органов, исполняющих  наказание, должна не позднее чем  через 20 дней направить необходимую  документацию о ходатайстве осужденного  о помиловании в территориальный  орган Министерства юстиции, которому на проверку полноты и надлежащего  качества таких материалов отведено 7 дней. Затем документация посылается в комиссию по помилованию субъекта федерации, где в течение 30 суток  должен решиться вопрос о целесообразности поддержания ходатайства осужденного  о помиловании. Комиссия направляет свое решение высшему должностному лицу субъекта федерации (президенту республики, губернатору, главе администрации  и т.д.).

Комиссия и высшее должностное  лицо субъекта федерации, рассматривая дело о помиловании осужденного, могут потребовать от администрации  учреждений, органов государственной  власти субъекта федерации и органов  местного самоуправления дополнительные сведения и документы, необходимые  для подготовки материалов о помиловании  осужденного. Такой запрос должен быть удовлетворен не позднее чем через 10 дней.

В течение месяца со дня  принятия высшим должностным лицом  субъекта федерации решения о  поддержке ходатайств осужденных о  помиловании их список должен быть опубликован в средствах массовой информации субъекта федерации. Таким  образом, процедура подготовки материалов об осужденных, к которым может  быть применено помилование, становится прозрачной, подконтрольной общественному  мнению.

Высшее должностное лицо субъекта федерации направляет ходатайства  о помиловании в Управление Президента РФ по вопросам помилования, которое  должно окончательно подготовить их для представления Президенту РФ в течение 14 дней. Эти документы  регистрируются указанным Управлением, которое проверяет правильность их оформления. Не исключен возврат  документов о помиловании осужденного  в региональную комиссию по помилованию  при обнаружении ненадлежащего  их оформления.