Актуальные задачи преобразования УИС на современном этапе

Последним значимым нормативным актом периода  самодержавного правления, оставившим заметный след в истории тюремной системы, стала «Общая тюремная инструкция», утвержденная министром юстиции                      А. Хвостовым 28 декабря 1915 года. Она отражала практически все стороны тюремной жизни. Довольно четко были определены права и обязанности персонала, лиц, состоящих при местах заключения. Среди них выделялись священники, учителя, библиотекари, инструкторы и мастера. На священников возлагались обязанности по духовно-нравственному воспитанию арестантов, они в случае необходимости должны были заменять учителей, библиотекарей. Инструкция предписывала тюремной страже обходиться с арестантами строго, но справедливо, к насильственным действиям и бранным словам не прибегать ни при каких условиях.

Период  Февральской революции 1917 года характерен нестабильностью тюремной системы, которая в сознании народа отождествлялась  с насилием и беззаконием. Переломить такое настроение в условиях политической напряженности в стране было сложно. В это время четко определились две основные тенденции: стремление арестантов к самоорганизации, вплоть до самовольного освобождения, и желание  тюремного ведомства построить  арестантскую жизнь в принципах  демократизма и гуманизма.

Первым  шагом, подтверждающим это намерение, стала объявленная Временным  правительством 17 марта амнистия, в  соответствии с которой в течение  двух недель было освобождено 88тысяч 97 человек. На 1 апреля в местах лишения  свободы оставалось 41,5 тысячи человек.

В этот короткий предоктябрьский промежуток времени  проявлена активность, направленная на смягчение карательной политики государства. Очередная реформа  в области системы исполнения уголовный наказаний была возложена на центральное тюремное ведомство, переименованное в Главное управление мест заключения (ГУМЗ), которое возглавил профессор А.П. Жиленко. В своем первом приказе на этой должности он подчеркивал, что главная задача наказания – перевоспитание человека, и для достижения этой цели необходимо проявлять гуманность к заключенным, уважать их гражданское достоинство. Администрации мест лишения свободы строжайше предписывалось воздерживаться от применения телесных наказаний и наложения кандалов на арестантов⁶.

Руководство ГУМЗа считало, что прежний тюремный персонал, воспитанный в атмосфере бесправия и неуважения к личности человека, себя изжил и мало пригоден для внутреннего тюремного переустройства. Постановлением Временного правительства учреждаются пенитенциарные курсы для подготовки персонала новой формации. Организация этой работы возлагалась на Главное Управление.

После Октябрьской  революции 1917 года ГУМЗ был переименован в Карательный отдел Народного  комиссариата юстиции. Тюремное ведомство  какое-то время продолжало руководствоваться, с определенными изъятиям, нормативными актами царского времени и Временного правительства. Основной документ в  этой сфере – «Уставы о содержащихся под стражей и ссыльных», был  признан утерявшим силу лишь в  июле 1918 года. Одним из первых документов, принятых Наркомом юстиции при новой  политической власти, было постановление  «О тюремных рабочих командах» (24 января 1918 года), которое регламентировало организацию трудового использования  осужденных и оплату их труда⁷.

Существенные  качественные изменения в пенитенциарной системе Советского государства связаны с принятием декрета ВЦИК от 15 апреля 1919 года «О лагерях принудительных работ», на основании которых в системе НКВД стали интенсивно создаваться подобные учреждения. Для управления ими сначала был создан Центральный отдел НКВД, преобразованный в 1921 году в Главное управление лагерей принудительных работ. К декабрю 1921 года в его системе действовало 120 концентрационных лагерей, в которых содержалась почти 31 тысяча заключенных. В целом же во всех учреждениях НКВД содержалось более 50 тысяч человек⁸.

Таким образом, на рубеже второго и третьего десятилетий  прошлого века сложилась уникальная ситуация, когда наряду с Министерством  юстиции исполнением наказаний  занималось и другое ведомство с  собственной структурой управления и нормативной базой. Такое явление, конечно же, не может быть признано нормальным. В 1922 году состоялся пятый Всероссийский съезд заведующих отделами губернских (областных) управлений, который, ссылаясь на то, что применение карательных мер в отношении преступников входит в задачи внутреннего управления, что «постановка пенитенциарного дела в лагерях принудительных работ находится на правильном пути, и что НКВД имеет более мощную административную структуру, чем ведомство НКЮ», высказался за передачу мест лишения свободы в подчинение НКВД.

Вскоре  в соответствии с постановлением Совета народных комиссаров от 25 июля 1922 года все места лишения свободы  были сосредоточены в одном ведомстве  – НКВД, в котором они просуществовали  более 70 лет.

Проведенная централизация потребовала законодательного обеспечения. Таким нормативным  актом стал первый исправительно-трудовой кодекс РСФСР, утвержденный постановлением ВЦИК 16 октября 1924 года⁹. В нем были закреплены воспитательные задачи и идея исправления осужденных. Исправительно-трудовая колония признавалась основным видом лишения свободы. После принятия кодекса стали разрабатываться и утверждаться ведомственные акты.

В марте  и апреле 1928 года сначала в постановлении  ВЦИК и СНК РСФСР «О карательной  политике и состоянии мест заключения», а потом на съезде административных работников в полный голос было заявлено о необходимости ужесточения  порядка и условий исполнения наказаний, ограничении применения скромного перечня льгот к  осужденным (зачет рабочих дней, предоставлении отпусков, переводы в  разряды). Все эти рекомендации были директивно закреплены в выступлении И.В.Сталина на Пленуме ЦК ВКП(б) 9 июля 1928 года, на котором сформулирован тезис обострения классовой борьбы с капиталистическими элементами, врагами рабочего класса и социализма.

В апреле 1930 года постановлением СНК СССР утверждается Положение об исправительно-трудовых лагерях, просуществовавших до 1958 года. Предопределено их главное назначение – использование дешевой рабочей  силы осужденных для решения крупных  народно-хозяйственных задач, освоение отдаленных территорий страны. Для  этих целей были созданы УХТО-Печорский, Вишерский, Сибирский, Казахстанский, Темниковский, Свирский, Кунгурский и другие лагеря. В 1932 году сформированы в Карелии Беломорско-Балтийский ИТЛ и Дмитровский (Московская область) лагерь для строительства канала Москва-Волга, а также Северо-Восточный ИТЛ для освоения дальневосточного севера и добычи цветных металлов.

Характерной особенностью того периода была нестабильность правового регулирования порядка  отбывания уголовных наказаний. Постановлением ЦИК и СНК от 15 декабря 1930 года упраздняются Народные комиссариаты внутренних дел союзных  и автономных республик. Места заключения, кроме системы ГУЛАГа, вновь передаются в ведение НКЮ.

В августе 1933 года утверждается новый Исправительно-трудовой кодекс РСФСР¹⁰. В качестве основной задачи уголовной политики на период перехода от капитализма к коммунизму провозглашается защита диктатуры пролетариата и социалистического строя от посягательств со стороны классово враждебных, деклассированных и неустойчивых элементов из среды трудящихся. А для перевоспитания заключенных предусматривалось привлечение их к социалистическому труду¹¹.

В то же время следует отметить, что данный кодекс содержал нормы, свидетельствующие  о смягчении репрессивных мер, широко применявшихся в стране. В этот непродолжительный период нахождения мест лишения свободы в системе органов юстиции принимаемые акты носили более гуманный характер.

С образованием в июле 1934 года общесоюзного НКВД исправительно-трудовые учреждения, подведомственные НКЮ, вновь  передаются органам внутренних дел. В ноябре этого же года постановлением ЦИК и СНК СССР при НКВД было создано особое совещание, получившее право без суда назначать ссылку и высылку на срок до пяти лет, заключать  в исправительно-трудовые лагеря. А  с конца 30-х и до начала 50-х годов  Исправительно-трудовой кодекс фактически не действовал. Законодательная регламентация  исполнения наказаний вытеснялась  закрытыми для общества ведомственными приказами и инструкциями.

В 1954 году Совет Министров СССР одобрил  Положение об исправительно-трудовых лагерях и колониях МВД, которым  отменены действия многочисленных приказов, инструкций и других ведомственных  актов. Перед названными учреждениями мест лишения свободы ставилась  главная задача – исправление  и перевоспитание осужденных на основе приобщения к труду.

В течение  последующих 15 лет интенсивно обновляется  уголовно-исполнительное законодательство. В 1970 году принят Исправительно-трудовой кодекс РСФСР¹², который, несмотря на большое число внесенных изменений и дополнений, просуществовал до 1 июля 1997 года.

При сохранении производственного приоритета в 70-80-х  годах шел активный поиск новых  форм воспитательной работы с осужденными. Расширялась сеть общеобразовательных  школ, профессиональных училищ, создавались  самодеятельные организации осужденных, много внимание уделялось рациональному  использованию свободного от работы времени. В целях повышения эффективности воспитательного процесса проводились эксперименты, обобщался и распространялся передовой опыт ИТУ Белоруссии, Саратовской, Вологодской, Челябинской, Харьковской и других областей.

Во второй половине 80-х годов, получивших название эпохи перестройки, в стране стала  ощущаться нестабильность политической и экономической жизни, негативно  отразившаяся и на местах лишения  свободы. В колониях и следственных изоляторах прокатилась волна массовых беспорядков, в том числе взятие в заложники сотрудников. Стало очевидным, что существующая система ИТУ, основанная на неуважении к личности, себя исчерпала, и ее нужно коренным образом реформировать.

В 1992 году были внесены значительные изменения и дополнения в Исправительно-трудовой кодекс, направленные на гуманизацию порядка и условия содержания осужденных. В обновленном кодексе впервые гарантировалась свобода совести и вероисповедания, введены нормы, обеспечивающие безопасность граждан, лишенных свободы, им предоставлена возможность пользоваться платными лечебными услугами, вести телефонные переговоры, выезжать за пределы ИТУ во время трудового отпуска, а отдельным категориям разрешено проживание за пределами учреждений. Сняты ограничения на отправку писем и телеграмм, исключены некоторые дисциплинарные взыскания, отменены ненужные и унизительные правоограничения.

В 1993 году впервые в истории УИС был принят важнейший закон: «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Кроме определения целей и задач, основных направлений деятельности исправительных колоний и тюрем, уточнения прав и обязанностей сотрудников, предоставления им ряда социальных льгот, закон установил порядок контроля за деятельность УИС.

В 1994 году произошли слияние ГУИН и ГУЛИТУ МВД России и передача функций  охраны из внутренних войск в уголовно-исполнительную систему. Тогда же была развернута работа по концентрации функций, оптимизации  структуры управления системой.

13 января 1996 года Президентом Российской  Федерации                         Б.Н. Ельциным одобрена «Концепция реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России», в которой заложены меры по дальнейшей гуманизации уголовно-исполнительной политики, приведению условий содержания осужденных в соответствие с международными нормами.

Несмотря  на прогресс в деле реформирования УИС, становилось очевидным, что  в рамках МВД этот процесс реализуется  недостаточно динамично и последовательно. Медленно решались вопросы, связанные  с переполнением исправительных колоний и следственных изоляторов, нарушением прав человека, принятием  новых законодательных актов, регламентирующих деятельность УИС. Запросы и нужды  системы исполнения наказаний, когда  она находилась в составе МВД, для Министерства внутренних дел далеко не на первом месте, и отношение к ним со стороны этого ведомства было соответствующее.

Не вызывало сомнений, что ускорения реформирования можно добиться только в структуре  гражданского министерства. Важной предпосылкой принятия окончательного решения стало  вступление России в начале 1996 года в Совет Европы. С принятием  закона «О присоединении России к  Уставу Совета Европы» наша страна взяла на себя ряд обязательств, одним из которых было приведение национального законодательства в  соответствие с общепринятыми международными нормами и стандартами. Это и  предопределило подписание Президентом  страны Указа от 28 июля 1998 года № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел  Российской Федерации в ведение  Министерства юстиции Российской Федерации»¹³. С первого сентября она стала функционировать в структуре Минюста России.

1.2.Уголовно-исполнительная система России в современный период

Впервые в нормативный оборот термин «уголовно-исполнительная система» был  введен Законом РФ от 21 июля 1993 г. №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих  уголовные наказания в виде лишения  свободы»¹⁴. В действующей редакции ст. 5 этого Закона говорится, что уголовно-исполнительная система включает в себя учреждения, исполняющие наказания; территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний (федеральный орган уголовно-исполнительной системы). Кроме того, в УИС по решению Правительства РФ могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения. Перечень организаций и учреждений, входящих в УИС, в настоящее время утвержден постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2000 г. № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему»¹⁵.