Управление сферой туризма в Российской Федерации

Основными задачами МИДа России в сфере туризма являются:5

• Защита дипломатических и международно-правовыми средства прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;
• Содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом;
• Организация на территории Российской Федерации и за рубежом консульской работы;
• Оформление паспортно-визовой документации.

Министерство внутренних дел 6(МВД) России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции.

В сфере туризма МВД России осуществляет: обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; предупреждение; пресечение административных правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка.

Федеральная миграционная служба 7(ФМС России) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору в сфере миграции.

Основными задачами ФМС России в сфере туризма являются: оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию; осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания временного пребывания в России.

Федеральная служба безопасности 8(ФСБ) - единая централизованная система органов федеральной службы безопасности и пограничных войск, осуществляющая решение в пределах своих полномочий по обеспечению безопасности Российской Федерации.

В сфере туристской деятельности органы ФСБ осуществляют: контрразведывательную деятельность; борьбу с преступностью и террористической деятельностью.

Федеральная таможенная служба России - уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, контролю и надзору в области таможенного дела.

В сфере туристской деятельности данный орган занимается: взиманием таможенных пошлин и сборов; валютным контролем операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации; производством по делам об административных правонарушениях и рассмотрением таких дел.

Исходя из вышесказанного, можно выявить, что, являясь сложной социально-экономической системой, туризм подвержен влиянию со стороны многочисленных факторов, роль которых в каждый момент может быть различна. На эффективное функционирование системы туризма оказывают влияние развитие туристской индустрии и разработка туристской политики.

1.2. Правовое регулирование сферы туризма в Российской Федерации.

Многие годы туристическая деятельность, оказание туристических услуг не имели законодательного регулирования. С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации возникла стабильность в регулировании этого вида отношений. Имущественные отношения в сфере туризма с принятием второй части Гражданского кодекса РФ были урегулированы главой 39 «Возмездное оказание услуг».9

Туристическая услуга в России как юридический факт существует давно. С принятием нового гражданского законодательства, множество туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотни иностранных туристических фирм нуждались в специальном государственном акте, который исключил бы стихийное нормотворчество и, наряду с нормами гражданского и предпринимательского права, непосредственно регулировал бы туристическую деятельность.

24 ноября 1996 года был принят Федеральный закон «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» N 132-ФЗ. Закон провозгласил туристическую деятельность приоритетной отраслью экономики России; установил принципы государственного регулирования туристической деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста, безопасность туризма и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристических услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов. Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года.

В Законе О туристской деятельности, понятие «законодательство» используется в широком смысле, т.е. оно включает в себя как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.10

Закон о туристической деятельности рассматривает законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Закона О туристской деятельности, законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 

К настоящему моменту, субъектами России уже принято более 40 законов, регулирующих сферу туризма. Некоторые из них носят название законов о туризме, другие - о туристской деятельности.

Федеральный закон об основах туристской деятельности содержит в себе принципы государственного регулирования туристской деятельности; права и обязанности туриста; формирование и продвижение туристского продукта; особенности реализации туристского продукта; защиту интересов российских туристов за пределами Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций; страхование при осуществлении туристской деятельности.

В настоящее время, Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент становится частью международного. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма является разработка современного, всеобъемлющего законодательства, с учетом норм международного права и законодательства стран Европы.

В соответствии с Соглашением о сотрудничестве в области туризма, заключенном в рамках Содружества независимых государств 23 декабря 1993 г., стороны обязались способствовать формированию общего туристского пространства, упрощению пограничных, таможенных и иных формальностей, обеспечению социальной защищенности и личной безопасности туристов в стране пребывания.

Повышению значимости туризма способствуют программы и инициативы Всемирной туристической организации (ВТО), образованной в соответствии с рекомендациями Генеральной Ассамблеи ООН как международная межправительственная организация в области туризма. Российская Федерация является членом ВТО как правопреемник бывшего СССР, состоявшего в ВТО с момента ее образования (1975 г.).

Согласно Федеральной целевой программе в течение 8 лет на развитие туризма в России будет выделено примерно 330 млрд рублей. Деньги будут потрачены на самые привлекательные инвестиционные проекты, которые будут реализовываться на территориях с наибольшим туристически-рекреационным потенциалом. Средства будут направляться, в том числе, и на развитие инфраструктуры: строительство дорог, аэропортов, отелей и кемпингов.11

Таким образом, согласно законодательству РФ государственная политика в сфере туризма направлена на создание в Российской Федерации современной высокоэффективной и конкурентоспособной туристской индустрии, обеспечивающей, с одной стороны, широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах, а с другой -значительный вклад в развитие экономики страны, в том числе за счет налоговых поступлений в бюджет, притока иностранной валюты, увеличения количества рабочих мест, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия. 
2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Деятельность органов власти по  развитию туризма в Российской Федерации

Туризм в России -- развивающаяся отрасль. Доходы России от международного туризма в 2011 году составили $11,4 млрд.

Богатое культурное наследие и природное разнообразие ставит Россию на заметное место в мире среди стран с потенциальным ростом туризма. В стране находятся 24 объекта Всемирного наследия ЮНЕСКО. Различные регионы и этносы в России имеют большое разнообразие традиций. Основные туристические маршруты в России представляют собой посещение старой и новой столиц России, санаторно-курортных учреждений Краснодарского и Ставропольского краев, Калининградской области, горнолыжных курортов Кавказа и Сибири, путешествие по «Золотому кольцу России», круизы по Волге, круизы на ледоколе в национальный парк «Русская Арктика», дальние поездки по Транссибирской магистрали, с посещением Алтайских гор и озера Байкал, путешествия к вулканам Камчатки и в Приморье. В настоящее время в России сфера услуг и туристическая инфраструктура проходят период обновления, согласно утвержденной правительством федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011--2018 годы)». В самых живописных и востребованных туристами регионах России были созданы туристические особые экономические зоны, которые предполагают благоприятные условия для организации туристического бизнеса.

С 1995 года по 2011 год иностранный туризм в Россию вырос на 27 %: число иностранных туристов увеличилось с 1,8 до 2,3 млн человек в год. В 2011 году лидером по количеству туристов, приезжающих в Россию, является Германия, второе место занимает Китай, а третье -- США. Данные Росстата говорят о том, что въездной поток в Россию в последнее время увеличивается, прежде всего, за счет Китая, показавшего в 2011 году самый большой рост -- 48 %. При этом общее число иностранцев, посетивших страну с разными целями, в 2011 году составило 24,9 миллиона, что на 11 % больше, чем годом ранее. Внутренний туризм в России превышает въездной: так, в 2010 году количество внутренних туристов равнялось 32 миллионам человек, однако его рост в последнее время замедлился.

Правительство Российской Федерации утвердило федеральную целевую программу "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)". Общий объем финансирования ФЦП до 2018 года составит 332 млрд рублей, из них около 30%, или 96 млрд рублей - из федерального бюджета, 5% - из региональных, 65% - внебюджетные средства.

На данный момент уже реализованы некоторые аспекты данной целевой программы, а именно: разработана Концепция развития автотуристского кластера «Задонщина» в рамках федеральной целевой программы по договору; оказана консультационная поддержка реализации значимых инвестиционных проектов Ярославской области в сфере туризма, в рамках договора.12

Однако Счетная палата недовольна реализацией программы развития туризма в РФ. Эффективность расходования бюджетных средств на ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ» крайне низка. К такому выводу пришли участники Коллегии Счетной палаты под председательством Сергея Степашина.

«Регионами не достигнуты запланированные программой показатели целевых индикаторов, средства федерального бюджета не осваиваются или осваиваются медленными темпами», - отмечается в сообщении Счетной Палаты - Такая организация работы может создавать угрозу срыва реализации мероприятий ФЦП».

В Счетной палате считают, что данная ситуация сложилась в значительной степени по причине недостаточной работы экспертного и координационного советов, отсутствия анализа при отборе проектов, низкой организации работы с регионами. Кроме того, по мнению Коллегии, недостаточен контроль за представляемой регионами отчетностью, из-за чего, несмотря на гарантийные обязательства частных инвесторов, реализуются не все проекты ФЦП. 13

Согласно данным Росстата, число туристов, приехавших в Россию в 2012 году, выросло в среднем на 10% по сравнению с 2011 годом. На представленной ниже диаграмме представлена динамика въезда иностранных граждан в Россию с целью туризма.

Сегодня можно увидеть, что представления россиян о Черноморском побережье России как о желательном месте отдыха сильно потускнели. Не известно, связано ли это с дороговизной, с сервисом или с какими-то другими причинами, но согласно опросу14, можно увидеть, что на российских курортах Черного моря хотели бы отдохнуть всего 18%, а почти вдвое больше - 33% - предпочли бы поехать за границу.

В России более 2000 км теплых морских побережий, но из них благоустроена и пригодна для пляжного отдыха лишь 1/3 часть. В 2009 году на российских пляжных курортах отдохнуло порядка 13,5 млн. туристов. При соответствующем развитии туризма перспективные с этой точки зрения регионы Российской Федерации смогут принимать на пляжный отдых дополнительно более 12 млн. туристов в год.

Таким образом, увеличение внутреннего и въездного турпотоков сейчас  осуществляется за счет: создания новых туристских объектов, маршрутов и брендов, формирования современных востребованных туристских продуктов и расширения перечня туристских услуг;  обеспечения доступности отдыха для широких слоев населения и привлекательности путешествий по России как для россиян, так и для иностранных граждан;  рекламных мероприятий некоммерческой направленности по продвижению новых туристских продуктов и курортно-рекреационных возможностей Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках. Однако, несмотря на активную деятельность органов государственной власти по развитию туристической сферы, по-прежнему не решенными остается еще ряд проблем.