Законотворческий процесс

Глава 3. ДИНАМИКА И КАЧЕСТВО ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Отмечавшийся  три года назад столетний юбилей российского парламентаризма вызвал во властных структурах и обществе оживленную дискуссию о месте и роли Федерального Собрания РФ в жизни страны, в предпринимаемых реформах, а также о его конституционном предназначении как законодательного и представительного властного органа, о количестве и качестве принимаемых законов, их последующей реализации и в целом реализации законодательной функции парламента. Эта дискуссия не ослабевает до сих пор, особенно в том, что касается качества законодательной деятельности. По сравнению с дореволюционным периодом современный законодательный процесс в условиях федеративного устройства государства значительно усложнился; в законотворчество помимо центрального парламента (Федерального Собрания) включены законодательные органы субъектов Российской Федерации, что на практике не всегда приводило к качественным результатам.

Выступая на V Красноярском экономическом форуме, Д.А. Медведев в качестве одной из причин несоблюдения законов назвал не всегда высокое их качество и призвал работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества, нашим перспективным планам, чтобы они носили инновационный характер, т.е. были рассчитаны на модернизацию. «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»51. С такой постановкой вопроса трудно не согласиться. Тем более что за этим стоит эффективность последующей правоприменительной практики: за большим количеством принимаемых законодательных актов практическим работникам трудно уследить.

Весьма впечатляют количественные показатели работы Государственной Думы IV созыва. За этот период (январь 2004 г. — октябрь 2007 г.) общее количество законов, подписанных Президентом РФ, составило внушительную цифру — 1020. Из них по инициативе Президента страны принято 116 федеральных законов (11%), по инициативе депутатов Государственной Думы — 336 (36%). Был инициирован Правительством РФ и принят 321 законопроект (31%), субъекты РФ провели 135 (13%) федеральных законодательных актов и 44 законопроекта (9%), ставших законами, инициировали члены Совета Федерации. При этом, как и в прежние годы, весьма низким остается количество законопроектов, инициированных по предметам своего ведения Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ (по 6 законопроектов в 2007 г.). Конституционный Суд РФ за более чем десять лет своей работы законопроекты в Государственную Думу не вносил (таблица № 1 представлена в конце документа).

Конечно, далеко не все принимаемые законы являются абсолютно новыми, имеют актуальный предмет правового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующее законодательство, входят в приоритетную программу законодательных работ и т.д. Например, в 2006 г. таких (новых) законов было принято 68 (28,81% от числа принятых), в том числе 40 — о ратификации международных договоров (16,95%), 11 бюджетных (4,66%), а также 165 законов о внесении изменений в действующие законы (69,92%). Таким образом, более чем две трети принимаемых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы52, что, по мнению автора, составляет весьма значительное количество.

Не стал исключением  и 2007 законодательный год. Было принято 277 федеральных и федеральных конституционных законов: впервые принятых федеральных законов — 73 (26,35% от числа принятых), 192 (69,31%) — о внесении изменений в действующие законы. Федеральные законы о ратификации международных договоров составили 13,36% к числу принятых (37), федеральные законы, изменяющие кодексы РФ, — 67 (24,19%), законы об установлении исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов — 13 (4,69%)53.

Советом Федерации  в 2007 г. было отклонено 6 законов. Государственной Думой повторно было принято 2 закона, и 3 закона отклонил Президент РФ.

Следует, на наш  взгляд, обратить особое внимание на устойчивую тенденцию менять кодексы, что в определенной мере дестабилизирует как само законодательство, так и правоприменительную практику. Статистические данные о числе изменений, внесенных в кодексы РФ, например в 2005 г., говорят о следующем. Общее число изменений составило 95, в том числе наибольшей «рихтовке» подверглись НК РФ (часть вторая) — 23 раза (24,21%), КоАП РФ — 20 раз (21,05%), БК РФ — 9 раз (9,47%); в УИК РФ изменения в 2005 г. вносились 7 раз (7,37%), в ЗК РФ — 4 раза (4,21%).

Несколько менее  активно вносились изменения  в российские кодифицированные документы в 2006 г. — 67 изменений. При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетного законодательства, таможенного регулирования. Правительством РФ было инициировано 27 изменений 20 законами, в том числе было внесено 9 изменений в НК РФ, 7 — в КоАП РФ, по 4 изменения в БК и УПК РФ, по 1 изменению в Воздушный, Таможенный кодексы и УК РФ. Всего же НК РФ (часть вторая) в 2006 г. изменялся 16 раз (23,88% к общему числу изменений, внесенных в Кодексы), часть первая НК РФ менялась 4 раза (5,97%); КоАП РФ изменялся также 16 раз (23,88%), БК и ЗК РФ — по 5 раз, Градостроительный кодекс и ТК РФ — по 2 раза (по 2,99%) и т.д.54

Таким образом, по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми.

В последние  годы набирает силу и другая тенденция — принять федеральный закон сразу в трех (!) чтениях, не прислушиваясь при этом к мнению территорий и других заинтересованных организаций и лиц. Так, например, в 2006 г. 3 законопроекта, внесенные Правительством РФ, стали законами в течение месяца.

Возвращаясь к  оценке различной эффективности  и динамики реализации различными субъектами законодательной инициативы своего права, нельзя не отметить возрастающую положительную роль в этом процессе республик, краев и областей РФ. Если ранее по их инициативе принималось небольшое число законов (2001 г. — 11, 2002 г. — 11, 2003 г. — 12), то теперь счет идет на десятки (2006 г. — 32, 2007 г. — 70). Лидерами по числу внесенных законопроектов, ставших законами, устойчиво являются Законодательное Собрание Краснодарского края, Московская областная Дума, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края (5 и более принятых по их инициативе законов за время работы IV Государственной Думы ФС РФ). Вместе с тем в период работы Государственной Думы IV созыва своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственной власти субъектов РФ, как: Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийского автономного округа.

По состоянию  на 1 января 2008 г. за период с 1996 по 2007 г. Народным Собранием Республики Дагестан было внесено 17 законопроектов, из них 2 закона были приняты. У «соседей» дела обстоят следующим образом: Государственным Советом Республики Коми было внесено 86 законопроектов, принят 1 закон; Государственное Собрание Республики Марий Эл внесло 13 законопроектов, принят 1 закон; Государственный Совет Удмуртской Республики внес 35 законопроектов, принято 3 закона; Законодательное Собрание Вологодской области внесло 74 законопроекта, принято 3 закона; Архангельское областное Собрание депутатов — из 29 законопроектов ни один не был принят; Костромская областная Дума внесла 58 законопроектов, из них 3 стали федеральными законами.

Притом, что  законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ было внесено значительное число законопроектов, качество принятых по их инициативе законов остается не очень высоким (таблица № 2 – представлена в конце документа).

Причин, как  отмечают аналитики, по-прежнему остается несколько. Это: низкая степень профессионализма авторов законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок (устаревание) нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять их по формальным признакам; большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался на различных уровнях государственной власти, в том числе и в Государственной Думе) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д. В период работы Государственной Думы текущего созыва завершено рассмотрение по различным основаниям 1362 законодательных инициатив регионов, из них 64 стали федеральными законами.

Так, например, в 2006 г. Государственной Думой было отклонено 172 законопроекта, внесенных органами законодательной власти субъектов РФ, в первом и втором чтении; 39 были сняты с рассмотрения в связи с их отзывом субъектом права законодательной инициативы; 133 были возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы ФС РФ (отсутствие заключения Правительства РФ); 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращен авторам по иным основаниям.

Необходимо  отметить, что ежегодно растет число  законопроектов, вносимых в Государственную Думу органами власти субъектов РФ, в том числе законопроектов, внесенных в Государственную Думу региональными законодательными органами совместно с депутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы.

В связи с  этим администрацией и Законодательным  Собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественности предложения: о принятии в России закона о порядке принятия федеральных законов55; о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов РФ; о проекте федерального закона, вносящего изменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов; о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; действенных законов, последствий их применения и т.д.

Более качественному  решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации и создаваемых для этого региональных структур. Это более чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ).

Подводя итог, можно констатировать следующее:

объективная сложность  нового, постперестроечного периода  законодательной деятельности заключается в том, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы для перспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужден приспосабливать действующее законодательство под отношения, уже существующие де-факто. Это обстоятельство не могло не сказаться на качестве законотворчества. В настоящее время эти издержки можно считать преодоленными;

для стабилизации отраслевой законодательной базы федеральным законодательным органам необходимо обратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативных актов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовой доктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием других нормативных актов. Решение данной проблемы зависит и от качества законодательного корпуса, и от степени восприимчивости парламента к результатам научно-теоретического анализа ведущих исследовательских центров России — Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН;

два уровня законотворческой деятельности, федеральный и региональный, определяют проблематику формирования качественного, непротиворечивого законодательства. Дальнейшее развитие этой системы может быть найдено как в рамках реализации программы государственного строительства, так и на пути создания общественных и смешанных по своему статусу мониторинговых структур. Первый вариант в значительной степени отражает предыдущий этап развития Российского государства, второй отвечает современным стандартам европейской демократии.

Без учета и  глубокого осмысления указанных  факторов эффективность и качество законотворческой деятельности в ближайшие годы могут быть недостаточны, так как динамика развития общественных отношений за последнее десятилетие превосходит динамику развития законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследовав  такой правовой институт как законотворчество, хотелось бы подвести итоги.

Законотворчество в разных странах имеет ряд особенностей. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.

К субъектам  законодательного процесса относятся  его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Учитывая различия в содержании терминов «законотворческий» и «законодательный» процесс, необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребности в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.