Законотворческий процесс

Таким образом, мы видим, что  Конституция РФ различает две  группы субъектов права законодательной инициативы. Первую группу составляют субъекты, которые имеют право законодательной инициативы в полном объеме, а вторую — субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

Перед внесением законопроекта в законодательный орган проводится большая работа по его подготовке. Принимается решение о подготовке законодательного акта и разрабатывается общая концепция будущего закона. Необходимо четко определить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия законодательного акта, и каков при этом должен быть объем правового регулирования. После этого осуществляется подготовка проекта нормативно-правового акта.

Согласно Регламенту Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации право законодательной инициативы осуществляется путем внесения в Государственную Думу:

проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции  РФ, федеральных конституционных  законов, федеральных законов;

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам.

Вносимый законопроект в  соответствии с Регламентом должен отвечать всем требованиям, предъявляемым  к его оформлению. После регистрации  этот законопроект передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов согласно их предметной компетенции. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.

Обсуждение законопроекта — это весь процесс его рассмотрения законодательным органом, определяемый Конституцией РФ и регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. На этой стадии заслушиваются доклад о законопроекте, выступления депутатов, вносятся поправки в проект. После предварительного рассмотрения законопроекта в комитетах его выносят на рассмотрение Государственной Думы.

Процедура официального рассмотрения и принятия федеральных законов  осуществляется в трех чтениях, после  каждого из которых Государственная  Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как будет принят Государственной Думой в третьем чтении.

Термин «чтение» означает определенную стадию законодательной процедуры, т.е. этап обсуждения законопроекта. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции и общепризнанным принципам и нормам международного права, рассматриваются его актуальность и практическая значимость, соответствие содержания законопроекта предмету регулирования соответствующих общественных отношений. При втором чтении проводится обсуждение законопроекта с внесенными поправками и решается вопрос о принятии проекта за основу. В третьем чтении проводится только голосование законопроекта для принятия его в качестве федерального закона.

Принятие законопроекта  происходит путем голосования его  в законодательном органе. Закон считается принятым, когда он получает установленное Конституцией большинство голосов от общего числа депутатов. Законы Российской Федерации принимаются раздельным голосованием по палатам законодательного органа. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Завершающей стадией  законодательного процесса является подписание и обнародование закона. Эта стадия определяет порядок опубликования  и вступления закона в силу. В соответствии с Конституцией принятый федеральный закон подписывает Президент РФ и обнародует его. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Официальным опубликованием согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» считается первая публикация полного текста федерального закона в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

На территории Российской Федерации применяются  только те законы, которые официально опубликованы, то есть пока закон не будет официально опубликован, он не может вступать в силу, а следовательно, не может и применяться.

В ходе законотворческой деятельности принимаются нормативные  акты как единичного характера, так  и систематизированные (кодифицированные) нормативные правовые акты. Наиболее развитым видом является кодифицированное нормотворчество, с помощью которого закладываются основы законодательной системы страны (например, Гражданский, Уголовный, Семейный кодексы Российской Федерации и др.). Путем издания единичных нормативных актов вносятся дополнения и изменения в кодифицированное законодательство. В ходе текущего нормотворчества устраняются противоречия и пробелы в действующем законодательстве.

Введение в  действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять  многообразные интересы и потребности. Это, в свою очередь, приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятие новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

1.4 Проблемы законодательной техники

«Сократ: Как ты скажешь, Гиппий,

вред или  польза для государства закон?

Гиппий: Устанавливается  закон, я думаю,

ради пользы: иногда же он приносит и вред,

когда его плохо  установили».

Действенность изданного закона во многом зависит от уровня законодательной техники, от конкретности содержащихся в данном законодательном акте нормативных предписаний. Эффективность юридических норм как раз и зависит от качества принимаемых законодательных актов, что достигается с помощью соответствующих правил и приемов законодательной техники. Для того чтобы обеспечить внутреннюю гармонию и согласованность всей системы законодательной деятельности, нужен хорошо разработанный юридический механизм, регламентирующий все стадии принятия законодательных решений. Без совершенного механизма законодательной техники трудно обеспечить объективность и устойчивость существующих законов, их социальную ценность.

Методологические  основы законодательной техники  были заложены еще в трудах Платона, Аристотеля, Цицерона и других знаменитых античных юристов, а в более позднее время — в работах Ф. Бэкона, И. Бентама, Ш. Монтескье, Р. фон Иеринга и других видных представителей философской и правовой науки Европы. Так, Монтескье и Иеринг сформулировали важнейшие принципы составления законов и правил законодательной техники, которые и сегодня не потеряли своей актуальности.

История развития государства и права в России также свидетельствует о том, что законодательная техника  имела глубокие корни, свои особенности развития, к которым можно отнести нормативное построение предложений, наличие заголовков статей, специальных правовых терминов в Русской Правде; преамбулы, разделение текстов на статьи в первых кодифицированных актах России — Судебниках 1497 и 1550 гг. В Соборном уложении Алексея Михайловича (1649 г.) появляются хорошо структурированный текст, главы с заголовками, более четкие правовые термины29. Большая работа по технико-юридическому оформлению законодательства была проведена при Петре I, Екатерине II и Александре II. В это время были созданы крупные законодательные акты с применением правил юридической техники. Высокие требования предъявлялись к написанию текстов законов. Для примера приведем требование Петра Великого: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и Отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю — в назидание потомкам»30. В Наказе Комиссии по составлению проекта нового Уложения Екатерина II наставляет: «Всякий закон должен написан быть словами, вразумительными для всех», «Законы делаются для всех людей, все люди должны по оным поступать — следовательно, надобно, чтобы все люди оные и разуметь могли»31.

Хорошо известна выдающаяся деятельность М.М. Сперанского по приведению в стройную систему российского законодательства. В 1830 г. было издано Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, а через непродолжительное время был подготовлен первый Свод законов Российской империи. Снабжение его алфавитными хронологическими и сравнительными указателями стало заметной новинкой юридической техники для своего времени32. Со второй половины XIX в. начал регулярно издаваться источник текущего законодательства — Собрание узаконений и распоряжений Правительства. Все эти масштабные работы по созданию современной правовой системы России, ее упорядочению и технико-юридическому совершенствованию возникли не на пустом месте. Теоретическим фундаментом этой деятельности послужили труды М.М. Сперанского, К.А. Неволина, Н. Рождественского, Е.В. Васьковского, Г.Ф. Шершеневича, Ф.В. Тарановского, М.А. Унковского, Н.И. Коркунова и многих других выдающихся русских юристов и государственных деятелей33.

В советское  время продолжились традиции исследования проблем юридической техники, развитие и использование ее творческого потенциала. Заметным этапом в развитии технико-юридических правил оформления законодательства явилась разработка советских конституций, создание в 60-е годы основ законодательства, новых кодексов, подготовка и издание систематического Собрания законодательства СССР и соответствующих собраний законодательства союзных республик. Значительным достижением в развитии юридической техники стали разработка и издание с применением съемных листов Свода законов СССР (11 томов) и Свода законов РСФСР (8 томов). Это были крупные государственные мероприятия, которые базировались на научных разработках проблем юридической и, прежде всего, законодательной техники Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства, Юридической комиссии при Совете Министров СССР, юристов-ученых и практических работников. К сожалению, многое из того, что предлагалось в трудах ученых, не нашло своего воплощения в жизни.

Новый этап в  развитии юридической техники в  стране начался в конце 80-х — начале 90-х годов. И тем не менее, несмотря на определенные положительные результаты, изучение проблем юридической техники страдает фрагментарностью, и в настоящее время полноценная теория юридической техники в нашей стране еще не создана. Эффективность действия поспешно разработанных и принятых нормативных актов без строгого соблюдения юридической формы намного снижается, и, более того, они способны приводить к существенным противоречиям всей системы российского законодательства, его отставанию от веления времени, к коллизиям правовых норм. Часто подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм закона и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов34.

По нашему мнению, язык российского законодательства — это особый функциональный стиль русского языка, отличающийся чрезвычайной чистотой, самыми высокими лингвистическими стандартами. Это язык, специально предназначенный для изложения и последующего применения правовых норм. Своеобразие нормативно-правового стиля языка состоит в том, что он выражает волю законодателя, формирует официальные документы. Его характерными чертами являются безличность, нейтральность, точность, конкретность, простота и лаконичность. Язык закона, других правовых документов строг, стандартен, официален. Например, образцом блестящей лаконичности и афористичности, но одновременно непревзойденной точности и глубины мысли до сих пор является язык законов Древнего Рима. Сегодня во многих странах установлены нормативные предписания по формулированию текстов законов, использованию определенного словарного арсенала в юридических конструкциях. Характерным примером в этом отношении могут служить «Справочник по нормотворческой технике» Германии, «Принципы законодательной техники» Польши, «Законотворческие конвенции единообразного права» Канады35.

Законодательная техника служит важнейшим фактором внутреннего развития правовых актов и обретения ими официально признанных свойств. Значение ее постоянно возрастает в условиях стремительного правотворчества, масштабного обновления и развития отечественного законодательства. Так, Ю.А. Тихомиров выделяет четыре основных направления комплексного применения законодательной техники36: систематическое и планомерное воздействие на законодательную деятельность, когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формировать нормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, не допускать и исправлять законодательные ошибки; законодательная техника оказывает влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания подзаконных актов, осуществления юридических действий, использования механизма правовой защиты граждан и юридических лиц; законодательная техника выступает в качестве средства международного обмена правовой информацией, как способ сближения национальных законодательств и введения общих и согласованных юридических режимов; законодательная техника служит средством обучения основам правотворчества и правоприменения.

Различают объективные  и субъективные причины законотворческих ошибок. К объективным относят: коренные изменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все отечественное законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной Регламентом Государственной Думы. Среди субъективных причин Р. Надеев отмечает поспешность в рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских, не обоснованных потребностями практики законопроектов37.